La STS 1940/2026 o el camarote de las aMU

Hoy os traemos una Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de abril pasado digna de atención (STS 1940/2026).

Veamos en primer lugar la doctrina casaciones que se establece (FJ.8.8º):

1. "En las actuaciones sobre el medio urbano ordenadas a través de un instrumento de planeamiento urbanístico resulta preceptivo siempre incluir en dicho instrumento la memoria de viabilidad económica prevista en el artículo 22.5 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana".
2. "Dicha memoria [de la actuación sobre el medio urbano] deberá incluir los datos y elementos que sean necesarios en relación con las determinaciones de la norma urbanística de que se trate para poder efectuar, razonablemente, una estimación aproximada del impacto económico que, en su caso, podría tener la aprobación de la citada norma reglamentaria". 
3. "En los supuestos en que la actuación urbanística no exija transformación y, por tanto, no tenga impacto económico, deberán hacerse constar en la memoria las razones o los datos que avalan dicha conclusión".
4. "En todo caso, en la exigencia de los requisitos formales que deban observarse en la tramitación de los planes -sean éstos de ordenación territorial o urbanísticos-y, por ende, en la concreción de las consecuencias que quepa deducir de su incumplimiento, debe procederse siempre con absoluto respeto al principio de proporcionalidad, valorando el carácter esencial o sustancial que en el caso examinado pudiera tener el requisito incumplido y huyendo de rigorismos formales excesivos".

Las conclusiones son interesantes:

• La memoria económica de las actuaciones sobre el medio urbano es exigible aunque la actuación se delimite a través de un instrumento de planeamiento.
• El contenido de la memoria económica debe corresponderse con las determinaciones concretas previstas para la actuación, lo que comporta que cuando la actuación no tenga impacto económico, no hay un contenido mínimo para la memoria, bastando con que se justifique tal ausencia de impacto económico.
• La determinación de los efectos de la omisión de los requisitos formales de la tramitación y aprobación de los planes requiere respetar el principio de proporcionalidad huyendo de rigorismos formales. 

Pero eso sí, sin que esa huida del rigorismo formal sirva para eludir los hechos fácticos, como que no nos encontramos ante una actuación sobre el medio urbano, sino ante una actuación de dotación expresa, lo que debiera haber conducido posiblemente a otro resultado como veremos a continuación. Nos preguntamos si es posible que el magistrado tuviera preconcebida una idea de a dónde quería llegar haciendo caso omiso de la realidad. 

Salgamos de dudas y veamos el origen del caso.

En el año 2021 se aprueba el Plan de Reforma Interior (PRI) en el ámbito del Sector El Aramo, Polígono La Mallà (Altea, Alicante) por el cual, artículo único:

“Se crea una subzona específica, identificada en el plano de ordenación con asterisco (*) y clave 2, a saber:

• Una Subzona de Servicios Existentes con Clave 2*, Uso HS según modificación puntual, con una edificabilidad máxima de 4.894,23 m²t y un IEN de 0,5046 m2 t/m2 s, aplicando el resto de las determinaciones de la Zona Servicios Existentes.”

Se trataba de una actuación de dotación sobre tres parcelas promovida por ORBITA SOLAR, S.L. (PLAN DE REFORMA INTERIOR PARA LA DELIMITACIÓN DE UN ÁREA DISCONTINUA DE ACTUACIÓN DE DOTACIÓN EN SUELO URBANO CONSOLIDADO, URBANIZACIÓN ALTEA HILLS) cuyos objetivos eran:

a) De un lado, la modificación de la calificación y zonificación de determinadas parcelas incluidas en el Polígono LA MALLÁ (Urbanización Altea Hills), con la finalidad de que el mismo ofrezca la suficiente cobertura urbanística para atender la remodelación cualitativa del conjunto hotelero existente, sin que ello suponga alteración del uso predominante (terciario).

b) De otro lado, el incremento de edificabilidad de la parcela HS, delimitando a tal efecto una actuación de dotación que será soporte de gestión mediante técnicas de transferencias de aprovechamiento.

El resultado es que se produce una cesión de nuevas dotaciones, con la consiguiente urbanización, y se incrementa la edificabilidad en parcelas privadas. Es decir es una actuación de transformación de dotación porque el alcance de la obra de urbanización no es análogo al de la actuación de nueva urbanización o la de reforma o renovación de la urbanización (art. 7.1.a TRLSR).

Este PRI fue impugnado por un particular (probablemente afectado por los crecimientos en las parcelas recalificadas) por 7 motivos:

1. Existencia de desviación de poder.
2. Infracción para ser considerada una zona verde.
3. Falta de informe de sostenibilidad económica y memoria viabilidad económica.
4. No realización de un análisis verdadero de la perspectiva de género.
5. Ausencia de informes relativos al riesgo de inundación (PATRICOVA y Confederación Hidrográfica del Júcar).
6. Ausencia de informe Consell Jurídic Consultiu para la aprobación del PRI.
7. Incumplimiento del planeamiento urbanístico y de las ordenanzas municipales. Superación de los límites de profundidad máxima de desmonte.

La STSJ CV 7452/2023 desestimó todos los motivos. Pero, centrándonos en el tercer concepto, la falta de ISE y de Memoria de viabilidad económica, el TSJ CV llega a las siguientes conclusiones (Antecedente 3º):

• Respecto al análisis de viabilidad económica: como no “va a sufrir transformación, en consecuencia, no necesita memoria de viabilidad económica”.
• En cuanto al Informe de Sostenibilidad Económica: como en el documento se incorpora la previsión de un convenio con la Entidad Urbanística de Conservación Altea Hills para el mantenimiento de todas las zonas verdes, el impacto sobre las Haciendas Públicas es nulo o incluso positivo (por el ingreso al PMS) y, por tanto, queda acreditada la sostenibilidad económica.

Es posible que os estéis preguntando cómo es posible que a partir de una actuación de incremento de edificabilidad y de dotaciones (art. 7.1.b TRLSR, actuación de dotación) en un entorno como el de la foto (Altea Hills) se haya sentado doctrina sobre las actuaciones sobre el medio urbano que, como recordaréis, están pensadas para "realizar obras de rehabilitación edificatoria cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones [y de los] tejidos urbanos" (art. 2.1 TRLSRU). La explicación habría que buscarla, creemos, en que en el proceso judicial que da lugar al establecimiento de la doctrina, intervienen diversos agentes y tratando de imaginar la situación que haya dado lugar a tal respuesta, nos ha venido a la cabeza el famoso camarote de los hermanos Marx (Una noche en la ópera, 1935) y no hemos podido ilustrar mejor el post que con este pequeño homenaje a Marx (Groucho eta abar).

Antes de entrar en el cuerpo de la Sentencia del Tribunal Supremo, aprovechamos para repasar algunos aspectos clave:

• Actuaciones urbanísticas tradicionales (art. 7.1 TRLSR): actuaciones de nueva urbanización, actuaciones edificatorias, actuaciones de reforma y renovación de la urbanización (implantación de una nueva ciudad sobre la ciudad preexistente) y actuaciones de dotación (actuaciones a las que se les imputan cesiones en proporción a los incrementos de edificabilidad o densidad o cambio de uso).
• Actuaciones sobre el medio urbano (art. 2.1 TRLSR): Surgen como una alternativa a las actuaciones de reforma y renovación de la urbanización por considerar el legislador que el derribo y reconstrucción de barrios, como solución única para los fenómenos de agotamiento o degradación de la ciudad, no es sostenible o replicable a la escala del problema.
• Viabilidad económica de las actuaciones (Estudio de Viabilidad Económico Financiera, Memoria de viabilidad económica..., TRLS76 13 y RPU 37, 42, 46, 57, 62, 74): En correspondencia con la imposición al propietario del deber de ejecutar el planeamiento, este debe justificar que es viable económicamente. La actual legislación estatal no lo recoge por haber suprimido el deber de transformar el suelo. No obstante, el TS y algunas legislaciones autonómicas lo exigen.
• Informe de Sostenibilidad Económica (art. 22.4 TRLSR): Tiene la finalidad de evaluar el impacto sobre las haciendas públicas así como la suficiencia del suelo productivo de las actuaciones de transformación (nueva urbanización, reforma y renovación de la urbanización y dotación).
• Memoria económica de las actuaciones sobre el medio urbano (art. 22.5 TRLSR):  Al ser obligatoria la participación de los propietarios, se exige la justificación de su viabilidad aunque el enfoque cambia radicalmente respecto al clásico Estudio de Viabilidad Económico Financiera.

Para profundizar sobre estos conceptos, puede consultarse el artículo Viabilidad y sosotenibílídad económica del planeamiento urbanístico (CyT 197).

Como era de esperar el recurrente inicial no se aquieta y recurre en casación. El TS admitió a trámite el recurso fijando el objeto del mismo (FJ3):

«Determinar si en las actuaciones sobre el medio urbano ordenadas a través de un instrumento de planeamiento urbanístico resulta preceptivo siempre incluir en el citado instrumento de planeamiento la memoria de viabilidad económica prevista en el artículo 22.5 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.»

En este punto empieza a "entrar más gente en el camarote…"

• De una parte, se equiparan (sería mas exacto decir "confunden") dos figuras diferentes: el Estudio o Memoria de Viabilidad Económico-Financiero (en el caso concreto, LOTUP 29, 39,34, 36, 40 y 76) con la Memoria Económica de las Actuaciones sobre el Medio Urbano (art. 22.5 TRLSR).
• Se intenta definir el alcance del ISE prescindiendo de la definición legal del art. 3.1 del Reglamento de Valoraciones.
• Se tratan de forma malabarística los conceptos de actuación de transformación y actuación de urbanización.
• Se niega la condición de actuación de transformación a la actuación de dotación.
• Se niega que la actuación de dotación tenga que tener ISE.
• Se identifican los costes de mantenimiento de la urbanización como los únicos impactos de las Haciendas públicas como consecuencia de la actuación de transformación.
• Y se tratan las "actuaciones sobre el medio urbano" como si fueran cualquier actuación en el suelo urbano (¿o era urbanizado?).

Lo que vemos es un periplo jurisprudencial que se sustenta en un cúmulo de "errores de apreciación" que nos deben llevar a reflexionar sobre la validez y utilidad de la jurisprudencia que emana de esta sentencia.

Pensábamos que los tribunales servían para limpiar, fijar y dar esplendor a los textos legales. Hay ocasiones en que vienen a cuento aquellas palabras atribuidas a Confucio: 

Lo primero que hace falta es la rectificación de los nombres. Si los nombres no son correctos, las palabras no se ajustarán a lo que representan, y si las palabras no se ajustan a lo que representan, las tareas no se llevarán a cabo…, y el pueblo no sabrá cómo obrar.