Proyecto de Ley por el Derecho a la Vivienda [1]: Las nuevas reservas de VPP y alojamientos dotacionales

En la anterior entrada hicimos una breve reseña al Proyecto de Ley de Vivienda del Estado (pLVIVe) y tras tener conocimiento del texto integro (en su versión de fecha 13/04/2023), vamos a hacer una serie sobre la misma en aquellos aspectos que están más ligados a lo urbanístico. En principio serán cuatro posts, aunque nos iremos adaptando a la evolución del proyecto durante la tramitación fulgurante que se ha anunciado, que contempla la votación en el Congreso este jueves. 

Así que comenzamos por las reservas de vivienda protegida, por si alguien dudaba de la ligazón entre ambas materias y sin perjuicio que la técnica legislativa utilizada no ayude en exceso. Considérese que para para aplicar un precepto o determinación habrá que aplicar dos leyes distintas, como son los criterios de ocupación del suelo del art. 20.1.b del TRLSR (que será modificado por la DF4 pLVIVe) y el art. 15 de la futura Ley de Vivienda, además de la normativa urbanística autonómica.

La Disp. Final 4º pLVIVe no hace sino elevar los porcentajes de reserva de VPP en las actuaciones de urbanización, del 30% al 40% en las de nueva urbanización (aNU, art. 7.1.a.1 TRLSR) y del 10% al 20% en las de reforma o renovación de la urbanización (aRRU, art. 7.1.a.2 TRLSR). El proyecto contempla una posible eximente, pero limitada a las actuaciones de nueva urbanización, a las que nos referiremos más adelante.

Adicionalmente, la letra c del art. 15.1 pLVIVe establece que el suelo calificado en virtud de dichas reservas no «podrá modificarse, salvo en los casos excepcionales en los que el instrumento de ordenación urbanística justifique la innecesaridad de este tipo de viviendas o la imposibilidad sobrevenida de dicho destino». Parece una determinación asimilable al principio de no regresión, una vez calificado VPP no habrá vuelta atrás.

Pero donde hay una importante novedad es en la nueva calificación de vivienda que tendrá importantes consecuencias en materia de gestión del planeamiento. Se define un criterio básico adicional: un mínimo del 50% de la reserva de VPP se destinará al alquiler, porcentaje que puede ser ampliado por normativa urbanística autonómica (art. 15.1.d pLeVIV). Esta determinación tiene importantes consecuencias:

• En lo que se refiere al porcentaje de alquiler en Euskadi: La Ley vasca de Vivienda establece que cuando la promoción pública de VPP conlleve aplicación de fondos públicos estos se destinarán al alquiler. Estas determinaciones se limitan a regular la actividad de la administración y no garantizan porcentaje alguno de alquiler. El proyecto de ley estatal, en cambio, establece un mínimo significativo.
• El valor del suelo de la VPP en alquiler, supone una reducción importante tanto del precio unitario como del valor total de las unidades de ejecución afectadas. Veamos un ejemplo: Un sector de 10.000 m2t con los porcentajes de VPP aplicables en Euskadi, tendría un valor total del suelo de 3,4 M€ (5.500 m2t de VPS a 200 €/m2t, 2.500 m2t de VLibre a 600 €/m2t y 2.000 m2t de VT a 400 €/m2t), suponiendo el 15% de cesión gratuita cerca de la mitad de la VPS y correspondiendo a los propietarios del suelo 2,9 M€ con los que tienen que afrontar las cargas de urbanización. Con la aplicación de esta determinación del proyecto de ley estatal, el valor del suelo pasaría a ser de 2,7 M€ (3.750 m2t de VPS de alquiler a 5 €/m2t y 1.750 m2t de VPS, 2.500 m2t de VLibre y 2.000 m2t de VT cuyos valores no varían), correspondiendo a la administración toda la VPS, tanto la de alquiler como la de venta y una parte de la VT, la cantidad con la que los propietarios tienen que afrontar las cargas de urbanización se reduce a 2,3 M€, en más de un 20%. Nos tememos que esta determinación podría convertir en inviables económicamente algunas actuaciones de los planes en vigor.

A partir de aquí nos adentramos en conceptos más ambiguos, algunos de los cuales se acercan más a una declaración de fines más propios del art. 2 de esta ley que de su consideración como Criterios básicos. De ser así, ¿no hubiera sido mejor incluirlos en la modificación del art. 20 del TRLSR de la DF4 pLVIVe?

1. Se habilita a los planes para compatibilizar el uso de las dotaciones públicas con el uso de los alojamientos dotacionales, sin llegar a definirlos, aunque algunas CCAA ya lo hagan -Euskadi- y otras no -p.ej. Madrid o Galicia-.
2. Los planes podrán calificar suelo para alojamientos dotacionales en el seno de las actuaciones de transformación (art. 7.1 TRLSR).
3. Las actuaciones de transformación promoverán modalidades de vivienda y residenciales adaptables en el tiempo, de acuerdo con el ciclo de vida. Por su redacción ¿no tendría más sentido que esta estuviera incluida en el art. 2 de fines de las políticas públicas de vivienda?
4. En el supuesto de que un municipio tenga declarado algún ámbito residencial tensionado se obliga a que los suelos obtenidos por la participación de la comunidad en las plusvalías (art. 18.1.b TRLSR) se destine a Vivienda de Protección Social y alojamientos dotacionales, y no podrán destinarse a otro uso público o interés social, salvo que se acredite su necesidad. Con lo que la actual preferencia en el destino del PMS pasa a ser una determinación rígida ¿Se habrá dado cuenta alguien que no todos los suelos del art. 18.1.b TRLSR son residenciales o también habrá que disponer de viviendas sociales en el seno de los parques industriales, empresariales y comerciales?
5. Sorprendentemente, las aRRU tienen una exigencia nueva, la aseguración de «la cohesión territorial y atiendan a la realidad social y económica de los hogares residentes» ¿solo las aRRU y el resto no? ¿Cómo se dará cumplimiento a esta cuestión o estaremos más en la definición de un fin público?
6. La regulación de los usos (las ordenanzas y normas) de los planes «establecerá instrumentos efectivos para asegurar el equilibrio, preservar la calidad de vida y el acceso a la vivienda, y asegurar» el DUSI del art. 3. TRLSR ¿no estaba ya definido en los propios arts. 1 y 3.3 TRLSR?
7. Y finalmente, para cumplir el ¿apartado 2 (la cohesión territorial…)? Los instrumentos de planeamiento (¿no habíamos quedado que eran instrumentos de ordenación para no ser una ley urbanística?) podrán tramitarse, de oficio o a petición de interesado, por el trámite de urgencia si así lo tienen previsto por las legislaciones de las CCAA. ¡Atentos esos interesados!

Os estaréis preguntando, sin duda, cómo es la entrada en vigor y si estas determinaciones afectan a los planes ya aprobados. Interesa traer a colación el criterio jurisprudencial que ya vimos con la STS 733/2021, FJ3, sobre el Antiguo Taller de Artillería del Ministerio de Defensa, en la calle Raimundo Fernández Villaverde de Madrid, donde vimos que las reservas de VPP son de aplicación directa y, por tanto, resulta indistinto que la legislación urbanística o el Plan los prevea o no. Así que habrá que estar atentos al texto definitivo.

Continuará.

Para concluir esta primera entrega, transcribimos los artículos del proyecto que hemos comentado:

«Artículo 15. Derecho de acceso a la vivienda y ordenación territorial y urbanística.

1. Para asegurar la efectividad de las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los pertinentes derechos establecidos por esta Ley, y en el marco de lo dispuesto en el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, se establecen los siguientes criterios básicos en el ámbito de la ordenación territorial y urbanística:

a) Con la finalidad de ampliar la oferta de vivienda social o dotacional, los instrumentos de ordenación territorial y urbanística:

1º Podrán establecer como uso compatible de los suelos dotacionales, el destinado a la construcción de viviendas dotacionales públicas.

2º Podrán establecer la obtención de suelo con destino a vivienda social o dotacional, con cargo a las actuaciones de transformación urbanística que prevean los instrumentos correspondientes, cuando así lo establezca la legislación de ordenación territorial y urbanística y en las condiciones por ella fijadas.

b) Con la finalidad de adaptar la vivienda a la demanda y facilitar el acceso a una vivienda digna y adecuada, la ordenación territorial y urbanística promoverá la aplicación de tipologías edificatorias y de modalidades de viviendas y alojamientos que se adapten a las diferentes formas de convivencia, habitación y a las exigencias del ciclo de vida de los hogares, atendiendo, en su caso, a la casuística del medio rural. Estas actuaciones podrán ser, tanto de transformación urbanística como edificatorias, de acuerdo con el artículo 7 del texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre.

c) La calificación de un suelo como de reserva para vivienda sujeta a un régimen de protección pública, a que se refiere la letra b) del apartado 1 del artículo 20, del texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, no podrá modificarse, salvo en los casos excepcionales en los que el instrumento de ordenación urbanística justifique la innecesaridad de este tipo de viviendas o la imposibilidad sobrevenida de dicho destino, con independencia de que puedan modificarse las condiciones o características de la vivienda protegida para atender a la demanda y necesidades del ámbito territorial.

d) La legislación sobre ordenación territorial o urbanística establecerá, para el suelo de reserva para vivienda sujeta a algún régimen de protección pública, recogido en la letra b) del apartado 1 del artículo 20, del texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, el porcentaje que deberá ser destinado a vivienda sujeta a algún régimen de protección pública de alquiler. Este porcentaje no podrá ser inferior al 50%, salvo en casos excepcionales en los que el instrumento de ordenación urbanística lo justifique, atendiendo a las características de las personas demandantes de vivienda u otras circunstancias de la realidad económica y social.

e) Con la finalidad de garantizar el derecho de acceso a la vivienda en los municipios en los que se hayan declarado uno o más ámbitos como zonas de mercado residencial tensionado, de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 18.2 de esta Ley, el suelo obtenido en cumplimiento del deber regulado por la letra b) del apartado 1 del artículo 18 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, deberá destinarse necesariamente a la construcción y gestión de viviendas sociales o dotacionales, y no podrá sustituirse por ningún otro uso público o de interés social ni por otras formas de cumplimiento del deber, salvo que se acredite la necesidad de destinarlo a otros usos de interés social.

2. En las actuaciones de reforma o renovación de la urbanización en suelo urbanizado establecidas en el artículo 7 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que afecten a entornos residenciales, se buscarán fórmulas que aseguren la cohesión territorial y atiendan a la realidad social y económica de los hogares residentes, en los términos establecidos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística de las administraciones competentes.

3. En la regulación de los usos en entornos residenciales en el medio urbano, la legislación sobre ordenación territorial y urbanística establecerá instrumentos efectivos para asegurar el equilibrio, preservar la calidad de vida y el acceso a la vivienda, y asegurar el cumplimiento del principio de desarrollo territorial y urbano sostenible recogido en el artículo 3 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre.

4. Para el desarrollo efectivo de las actuaciones referidas en el apartado 2, las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos podrán acordar justificadamente, de oficio o a petición de interesado, la aplicación del procedimiento de tramitación de urgencia en los instrumentos de planeamiento urbanístico que prevea expresamente la legislación de ordenación territorial y urbanística que corresponda».

 

Disposición final cuarta. Modificación del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (nuevo art. 20.1b).

«b) Destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a un régimen de protección pública que, al menos, permita establecer su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, como el derecho de superficie o la concesión administrativa.

Esta reserva será determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación, garantizará una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social y comprenderá, como mínimo, los terrenos necesarios para realizar el 40 por ciento de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo rural que vaya a ser incluido en actuaciones de nueva urbanización y el 20 por ciento en el suelo urbanizado que deba someterse a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización.

No obstante, dicha legislación podrá también fijar o permitir excepcionalmente una reserva inferior o eximirlas para determinados Municipios o actuaciones, siempre que, cuando se trate de actuaciones de nueva urbanización, se garantice en el instrumento de ordenación el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación y una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social».