Los Criterios básicos de utilización del suelo

¿Hay criterios de primera y de segunda o hay negación al cambio?

Es muy frecuente sostener que el tipo de urbanismo que hacemos no puede estar condicionado por la normativa del Estado o, como mucho, únicamente en algunos aspectos puntuales. Parece que el breve titular periodístico de la STC 61/1997 es el que ha establecido las reglas de juego y completamos la panorámica añadiendo al titular nuestras acertadas creencias. Esto se traduce en que suele leerse la legislación estatal con la lupa de censor y las leyes urbanísticas con generosidad competencial (por cierto, leyes que normalmente son redactadas por quienes participan de esas creencias de que "el urbanismo no puede cambiar" y "todos sabemos lo que es el urbanismo").

Un ejemplo flagrante de esa tensión se concreta en el art. 20 TRLSR, que fija los criterios básicos de utilización del suelo, siendo paradigmática la doctrina del Tribunal Supremo sobre la integración de la perspectiva de genero, doctrina sentada con ocasión de la aprobación del PGOU de Boadilla del Monte, a la que nos hemos referido en más de una ocasión (porque en ese caso, se restó virtualidad al criterio de integración de la perspectiva de genero derivándolo a una cuestión de desarrollo autonómico).

Este art. 20 TRLSR se promulga por el Estado bajo la cobertura, además del 149.1.1ª CE, del los apartados 13ª, 23ª y 25ª de este art. 149.1 CE (tal como se recoge en la DF2 TRLSR) y establece los Criterios básicos de utilización del suelo (para garantizar los derechos y deberes de todos los ciudadanos) tiene dos apartados: 1) que establece los deberes de las Administraciones Públicas competentes en materia de ordenación territorial y urbanística y 2) que define la forma de integrar las instalaciones, construcciones y edificios en el paisaje (que ya estaba en el art. 138.1.b del TRLS92).

Con mayor detalle se establece:

1.a: Solo se debe transformar el suelo en situación básica rural necesario para satisfacer las necesidades que lo justifiquen, impedir la especulación con él y preservar de la urbanización al resto del suelo rural.

1.b: En cuanto a los usos de los suelos:

• Usos productivos: los suficientes y adecuados en consonancia con el art. 22.4 del ISE.

• La reserva de VPP en las actuaciones de urbanización (art. 7.1.a TRLSR) de uso residencial ordenada de forma respetuosa con el principio de cohesión social:

• En actuaciones de nueva urbanización: mínimo 40% de la edificabilidad residencial con destino a VPP y al menos la mitad con uso de alquiler (art. 15.1.d LVIVe).

• En actuaciones de reforma o renovación de la urbanización: mínimo 20% de la edificabilidad residencial con destino a VPP y al menos la mitad con uso de alquiler (art. 15.1.d LVIVe).

 1.c: Criterio de integralidad de las ordenaciones:

• Inclusión de la perspectiva de género, de los principios de accesibilidad universal, de movilidad, de eficiencia energética, de garantía de suministro de agua, de prevención de riesgos naturales y de accidentes graves, de prevención y protección contra la contaminación y limitación de sus consecuencias para la salud o el medio ambiente.

• Prevención de riesgos naturales y accidentes graves en las ordenaciones y la inclusión en las ordenaciones de los riesgos derivados del cambio climático: a) Embates marinos, inundaciones costeras y ascenso del nivel del mar, b) Eventos meteorológicos extremos sobre las infraestructuras y los servicios públicos esenciales, como el abastecimiento de agua y electricidad o los servicios de emergencias, c) Mortalidad y morbilidad derivados de las altas temperaturas y, en particular, aquellos que afectan a poblaciones vulnerables (desagregados por sexo), d) Pérdida de ecosistemas y biodiversidad y e) Incendios, especialmente en la interfaz urbano-forestal y entre las infraestructuras y las zonas forestales.

2. En los lugares de paisaje abierto y natural, sea rural o marítimo, o en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de características histórico-artísticas, típicos o tradicionales, y en las inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco, se establece que los edificios, instalaciones y construcciones no pueden formar pantallas ni dificultar la visión de las bellezas naturales, que rompan la armonía del paisaje o desfiguren la perspectiva propia del mismo.

Como se puede observar el art. 20 TRLSR aborda todo un conjunto de materias mediante distintas técnicas, encontrándonos con preceptos muy precisos (un 20 %...) junto a conceptos jurídicos indeterminados.

En cuanto a la reserva de VPP, recientemente la Comunidad de Madrid ha aprobado una ordenación que presuntamente elude la aplicación del art. 20 TRLSR en el ámbito del Cuartel de Artillería den Raimundo Fernandez Villaverde, que incumpliría las Sentencias del Tribunal Supremo 733 y 739 del 2021 y que ha sido objeto de un nuevo recurso Contencioso.

No consumir más suelo virgen que el necesario, que parece una obviedad: ¿Cuántas actuaciones conocemos en que se evita la “desclasificación” por dar prioridad "al derecho a la igualdad de beneficios"? 

La prevención de riesgos naturales y accidentes graves y la inclusión de los riesgos derivados del cambio climático: ¿Son compatibles con seguir ordenando suelo inundable o aquejado de futuros fenómenos costeros? ¿Realmente la condición de suelo “urbano” es una causa suficiente para eludir el criterio?

Pero vamos más allá.

Es frecuente que, partiendo de la idea de que el planeamiento es una actividad típicamente discrecional, se tienda a ver este tipo de criterios como ideas generales del tipo "portaos bien" que no constituyen un límite a la discrecionalidad pero, si conectamos los criterios del art. 20 TRLSR con el principio de utilización del suelo conforme al interés general del art. 3.1 TRLSR (Desarrollo territorial y urbano sostenible) y tenemos en cuenta que, cuando son imprecisas, no se trata de conceptos vagos sino de conceptos jurídicos indeterminados (es decir, de contenido variable en el tiempo, pero no menos vinculante), ¿no os parece que ahora estamos ante una actividad "muy reglada"? ¿Cuántas actuaciones en desarrollo "habituales" no aguantarían ni un primer contraste con estos criterios básicos de utilización del suelo? 

Si fuera así, ¿Qué consecuencias debe tener la falta de justificación de cómo se han cumplido estos criterios básicos de utilización del suelo? ¿sería un simple vicio formal o es nuclear por marcar las reglas dentro de las que debe moverse la planificación? 

Una vez más, creemos que estamos ante un ejemplo de negación del cambio de modelo jurídico-urbanístico y del rechazo de la capacidad del legislador básico para incorporar nuevas determinaciones que impacten en nuestra concepción del urbanismo, mientras que, cogiendo como enganche la superada STC 61/1997, sirve de excusa para no adaptarnos a las nuevas y futuras realidades.