¿Qué sentido tiene mantener las técnicas del área de reparto y del aprovechamiento medio/tipo en una nueva ley que debe regirse por las actuaciones y la edificabilidad?

Una de las claves del modelo clásico del urbanismo español, ese que va de la LS56 a la LRSV98, es el reparto de los beneficios y las cargas y su concepto vinculado del aprovechamiento medio (o tipo).

Si recordamos, el área de reparto es un ámbito territorial definido para distribuir los beneficios y cargas derivados de un plan de ordenación entre los propietarios del suelo. Para cada uno de esos ámbitos calcula el aprovechamiento total y se distribuye entre todos los propietarios en proporción a la superficie de su terreno, dando lugar al aprovechamiento que primero fue medio y que luego fue tipo, como paradigma de la igualdad, dado que a todos los metros de suelo les corresponde un aprovechamiento subjetivo idéntico o similar, con independencia de los diferentes aprovechamientos objetivos que el Plan permita construir en sus fincas.

Tal y como recogió el TRLS76, este mecanismo de reparto tiene su origen y aplicación fundamental sobre el suelo de expansión (el suelo urbanizable) o lo que es lo mismo, de un suelo sin transformar al cual se le van a otorgar unos derechos edificatorios y unas cargas y deberes en correspondencia a dicha asignación. Sin embargo, el TRSL76 dejó fuera el suelo urbano, que es una realidad más compleja, así el art. 99.4 TRLS76 señala que en suelo urbano el criterio de reparto del aprovechamiento no es la superficie sino el valor, lo que complica enormemente el reparto.

Con la LS90 llega un cambio de denominación del aprovechamiento, pasando del “medio” al “tipo” y se extiende al suelo urbano la técnica del área de reparto por superficie y despreciando las diferencias de valor existentes en la ciudad, no solo por razones de localización, incluso dentro de la misma manzana, sino por responder a realidades diferentes. Estas áreas de reparto de aprovechamiento incluyen también suelos consolidados coexistiendo suelos consolidados con actuaciones de reordenación, para las que habitualmente se delimitaban Unidades de Ejecución (como las que conocemos ahora) en el seno del Área de Reparto en la que coexitían suelos sujetos a licencia directa con actuaciones de transformación caracterizadas porque el aprovechamiento era igual para todos en proporción a su superficie (aprovechamiento tipo).

Estas técnicas fueron declaradas inconstitucionales por razones competenciales por la STC 61/1997, sin perjuicio de lo cual cada Comunidad Autónoma pudiera hacerlas revivir en sus leyes urbanísticas. Así lo hicieron hasta la LS07: Andalucía (Ley 7/2002), Aragón (Ley 5/1999), Principado de Asturias (Ley 3/2002), Canarias (DL 1/2000), Cantabria (Ley 2/2001), Castilla La Mancha (Ley 2/1998), Castilla y León (Ley 5/1999), Extremadura (Ley 15/2001), Galicia (Ley 9/2002), Comunidad de Madrid (Ley 9/2001), Región de Murcia (Ley 1/2001), La Rioja (Ley 10/1998), Navarra (Ley Foral 35/2002) País Vasco (Ley 3/1997) y Comunidad Valenciana (Ley 6/1994).

En el ADN de estas dos técnicas subyace una cuestión clara, se parte del vacío o de la tabula rasa para su aplicación. De ello resulta expresivo que tuviera su origen en el suelo urbanizable y su posterior extensión al suelo urbano al que se iguala. Sin embargo, la realidad en el suelo urbano dista bastante de ese ideal, ya que no todas las actuaciones son susceptibles de equidistribución y responden a grados de desarrollo asimétricos pues nos encontrábamos en el mismo área de reparto suelos que ya habían cumplido con las obligaciones y solo quedara lo bueno (lo que comúnmente se dice estar a las tajadas) con suelos en situaciones muy diferentes. Todo se basaba en el incremento y reparto de la edificabilidad, que a su vez con llevaba la participación de la comunidad en las plusvalías, el resto de objetivos (cesión de suelos -la carga dotacional- y su re/urbanización) quedaban en un segundo plano.

Pero claro, con la LS07 y luego el actual TRLSR la regulación cambió. El objeto de las actuaciones de transformación no reside en el reparto de la edificabilidad sino en la creación (aNU/aRRU TRLSR 7.1.a) o mejora (aDot TRLSR 7.1.b) de la ciudad, por tanto en la obtención de dotaciones y su urbanización como elemento activador de las mismas. Y cuando estas circunstancias no se dan estaremos ante actuaciones edificatorias (en esta ocasión dejaremos al margen las aMU), las cuales no tienen obligaciones de cesión de plusvalías o de urbanizar y ceder dotaciones (salvo las de conformar solar). Este conjunto de determinaciones lo cambió todo colocando a las legislaciones urbanísticas en fuera de juego. No debemos olvidar que el cambio tal vez viniera motivado por la apuesta del legislador de 2007 por romper con las técnicas en que se sustentaba el urbanismo especulativo, una de cuyas piedras angulares era, precisamente, el conocimiento desde el minuto uno de la cuantía de los derechos edificatorios.

Es cierto que cuando el área de reparto y su aprovechamiento se circunscriben a las actuaciones de urbanización no existe mayor problema, pero cuando nos movemos en las actuaciones de dotación y en las actuaciones edificatorias, que no tienen equidistribución y son la mayoría de los casos del suelo urbanizado, la colisión normativa se expone con toda crudeza, al punto que hay voces que reclaman la modificación de la regulación de la actuación de dotación, para que sea el incremento de edificabilidad y no la obtención de las dotaciones señaladas por el planeamiento las que las activen (argumento que, en esencia, demuestra que nuestra lectura de la LS07 antes y ahora del TRLSR es correcta).

Pero lo más sorprendente es que haya habido nuevas legislaciones autonómicas posteriores a la LS07 que hayan apostado por jugar al off side del área de reparto y el aprovechamiento tipo, como Andalucía (Ley 7/2021), Illes Balears (Ley 12/2017), Canarias (Ley 4/2017), Castilla la Mancha (Decreto Legislativo 1/2023), Extremadura (Ley 11/2018), Galicia (Ley 2/2016) y Comunidad Foral de Navarra (Decreto Foral Legislativo 1/2017) a las que habría que sumar las que siguen manteniéndolas pero que no han sido sustituidas sino que simplemente han sido parcheadas con sucesivas modificaciones. Más aún, todavía son innumerables los planes urbanísticos los que arrastran estas determinaciones.

La pregunta es ¿por qué el rechazo al cambio?, ¿será que el urbanismo es una parte para sustentar las haciendas públicas? o ¿Qué una vez aprendido el viejo “catecismo” no se asume el cambio de doctrina? Luego nos quejamos de la inseguridad jurídica y de los jueces que aplican la regulación básica prevalente frente a modelos que siguen anclados en 1976 o en 1990, a elegir.