Las exigencias básicas del planeamiento urbanístico, la reserva de VPP y la perspectiva de Género
Desde hace tiempo hay
opiniones que rechazan estas exigencias, en ocasiones, por argumentaciones deformadas
o contradictorias expuestas por las partes implicadas en los pleitos, como es
el caso de las letras b) y c) del art. 20.1 del TRLSR, la reserva de VPP y los
principios que deben ser cumplidos y justificados en la memoria y normativas de
los instrumentos de planeamiento, entre ellos la perspectiva de género.
Por ello, interesa
realizar una descripción de la evolución de ese artículo desde la LS07 que las
vio nacer hace más 17 años (Se resalta en color rojo la novedad en la variación del TRLS correspondiente: LS07, TRLS08,
TRLS13, TRLSR inicial, TRLSR vigente).
Mayo-2007: LS07 (Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo) y TRLS08 (Texto Refundido de la Ley de Suelo, Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio).
Artículo 10. Criterios básicos de utilización del suelo.
Para hacer efectivos los principios y los derechos y deberes enunciados en el Título I, las Administraciones Públicas, y en particular las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística, deberán:
[…]
b) Destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a un régimen de protección pública que, al menos, permita establecer su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, como el derecho de superficie o la concesión administrativa.
Esta reserva será determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación y, como mínimo, comprenderá los terrenos necesarios para realizar el 30 por ciento de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo que vaya a ser incluido en actuaciones de urbanización.
No obstante, dicha legislación podrá también fijar o permitir excepcionalmente una reserva inferior para determinados Municipios o actuaciones, siempre que, cuando se trate de actuaciones de nueva urbanización, se garantice en el instrumento de ordenación el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación y una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social.
c) Atender, en la ordenación que hagan de los usos del suelo, a los principios de accesibilidad universal, de igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, de movilidad, de eficiencia energética, de garantía de suministro de agua, de prevención de riesgos naturales y de accidentes graves, de prevención y protección contra la contaminación y limitación de sus consecuencias para la salud o el medio ambiente.
Junio-2013: TRLS13 (Texto Refundido de la Ley de Suelo, modificado por la Disposición Final 12 de la Ley 8/2013, de 26 de junio, L3R).
Seis. La letra b) del apartado 1 del artículo 10, queda redactado de la siguiente manera:
...
«Criterios básicos de utilización del suelo.
b) Destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a un régimen de protección pública que, al menos, permita establecer su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, como el derecho de superficie o la concesión administrativa.
Esta reserva será determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación, garantizará una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social y comprenderá, como mínimo, los terrenos necesarios para realizar el 30 por ciento de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo rural que vaya a ser incluido en actuaciones de nueva urbanización y el 10 por ciento en el suelo urbanizado que deba someterse a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización.
No obstante, dicha legislación podrá también fijar o permitir excepcionalmente una reserva inferior o eximirlas para determinados Municipios o actuaciones, siempre que, cuando se trate de actuaciones de nueva urbanización, se garantice en el instrumento de ordenación el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación y una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social.»
c) [no se altera la regulación precedente]
Octubre-2015: TRSLR (Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre).
Artículo 20. Criterios básicos de utilización del suelo.
1. Para hacer efectivos los principios y los derechos y deberes enunciados en el título preliminar y en el título I, respectivamente, las Administraciones Públicas, y en particular las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística, deberán:
[…]
b) [no se altera la regulación precedente]
c) [no se altera la regulación precedente]
Mayo-2021: TRSLR (Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, modificado por Disposición Final Cuarta LCCTE, Ley 7/2021, de 20 de mayo).
Artículo 20. Criterios básicos de utilización del suelo.
1. Para hacer efectivos los principios y los derechos y deberes enunciados en el título preliminar y en el título I, respectivamente, las Administraciones Públicas, y en particular las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística, deberán:
[…]
b) [no se altera la regulación precedente]
c) Atender, teniendo en cuenta la perspectiva de género, en la ordenación de los usos del suelo, a los principios de accesibilidad universal, de movilidad, de eficiencia energética, de garantía de suministro de agua, de prevención de riesgos naturales y de accidentes graves, de prevención y protección contra la contaminación y limitación de sus consecuencias para la salud o el medio ambiente.
Mayo-2023: TRSLR (Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, modificado por Disposición Final Cuarta LeV, Ley 12/2023, de 24 de mayo).
Artículo 20. Criterios básicos de utilización del suelo.
1. Para hacer efectivos los principios y los derechos y deberes enunciados en el título preliminar y en el título I, respectivamente, las Administraciones Públicas, y en particular las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística, deberán:
[…]
b) Destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a un régimen de protección pública que, al menos, permita establecer su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, como el derecho de superficie o la concesión administrativa.
Esta reserva será determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación, garantizará una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social y comprenderá, como mínimo, los terrenos necesarios para realizar el 40 por ciento de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo rural que vaya a ser incluido en actuaciones de nueva urbanización y el 20 por ciento en el suelo urbanizado que deba someterse a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización.
No obstante, dicha legislación podrá también fijar o permitir excepcionalmente una reserva inferior o eximirlas para determinados Municipios o actuaciones, siempre que, cuando se trate de actuaciones de nueva urbanización, se garantice en el instrumento de ordenación el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación y una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social.
c) Atender, teniendo en cuenta la perspectiva de género, en la ordenación de los usos del suelo, a los principios de accesibilidad universal, de movilidad, de eficiencia energética, de garantía de suministro de agua, de prevención de riesgos naturales y de accidentes graves, de prevención y protección contra la contaminación y limitación de sus consecuencias para la salud o el medio ambiente.
Como síntesis de este itinerario se puede observar que la variación de la reserva (letra b) es cuantitativa (30+30, 30+10 y, finalmente, 40+20) pero en el caso de los principios (letra c) han mutado los conceptos, desde la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, como un principio más, se pasa a la perspectiva de género, como criterio transversal.
La reciente Sentencia del Tribunal Supremo que comentamos resuelve un recurso de casación contra una Sentencia del TSJ de Cataluña (STSJ CAT 6981/2022) que anuló la aprobación del PGOU de Piera (Barcelona) por carecer de "falta de estudio de impacto de genero".
La Generalitat pretendía con su Recurso de Casación que se estableciera la siguiente doctrina:
«1. No ha de existir un ineludiblemente un informe de impacto de género si la normativa autonómica de aplicación no prevé la emisión de dicho informe como tal.
2. En materia de impacto de género el recurrente debe indicar los parámetros concretos del plan que contravienen el principio de igualdad de trato en el proceso siendo insuficiente una invocación genérica de este principio para declarar la nulidad del planeamiento enjuiciado.
3. Alegadas por la parte actora las determinaciones concretas de un plan que puedan vulnerar la perspectiva de género, el órgano jurisdiccional competente para declarar la nulidad del plan debe examinar si la perspectiva de género se ha de tenido en cuenta en la ordenación territorial o urbanística correspondiente (sin predeterminar los documentos específicos de dichos instrumentos que deben exteriorizarla).
4. Que, en consecuencia, case y anule la sentencia contra la que se recurre, desestime el recurso contencioso sustanciado ante el Tribunal a quo y declare la conformidad a derecho de los Acuerdos impugnados.»
La doctrina establecida por el Tribunal Supremo es (FJ5):
«que, si bien la cláusula de aplicación supletoria del derecho estatal no permite sostener la exigencia a las Comunidades Autónomas de un requisito, como es el informe de impacto de género, en materia de ordenación urbanística, que no figura previsto en su propia legislación, el principio de igualdad de trato es un principio inspirador de la nueva concepción del desarrollo urbano, que exige una ordenación adecuada y dirigida, entre otros fines, a lograr la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, esto es, no es necesario el sometimiento del plan a un trámite específico para que esa perspectiva sea tenida en cuenta y para que, en otro caso, el citado plan pueda ser impugnado y el control judicial alcanzar a dichos extremos.
Por tanto, el informe de impacto de género sólo será un trámite preceptivo del procedimiento de elaboración de los planes urbanísticos cuando la normativa autonómica así lo configure, sin perjuicio de que la perspectiva de género deba ser tenida en cuenta necesariamente en los planes de urbanismo con el correspondiente control jurisdiccional sobre este extremo. Ésta es, en apretada síntesis, la doctrina de la Sala que se refleja en las sentencias que hemos mencionado y que aquí debe ser mantenida.»
Este pronunciamiento continua en la línea de devaluación de facto de la necesidad de incorporar la perspectiva de genero en la ordenación urbanística establecida con la Sentencia del Tribunal Supremo (STS 4087/2018) que revocó la STSJ M 3416/2017 que anulaba el PGOU de Boadilla del Monte por carecer de informe de impacto de género y por no tener ni una sola referencia, análisis y justificación del mismo.
No podemos sacudirnos la sensación de que el Tribunal Supremo utiliza raseros distintos al enjuiciar la acción urbanística. Es obvio que en algunos casos mantiene una actitud militante y en otros se pone de perfil y no somos capaces de encontrar explicación razonable. Veamos un par de ejemplos de lo que llamamos actitud militante:
- En primer lugar, las STS 733/2021 y STS 739/2021, Taller de Artillería: En este caso se exige la aplicación de las reservas de vivienda protegida, incluso en fase de ejecución y a pesar de que el TRLSR únicamente contiene un mandato al legislador urbanístico y al redactor de planeamiento.
- Otro ejemplo, es la Sentencia STS 3983/2024 FJ6; que exige al planeamiento una cumplida justificación de las limitaciones a la implantación de actividades (próximamente volveremos sobre esta interesante doctrina).
Sin embargo, la consideración de la perspectiva de genero no es merecedora de esa actitud. Parece como que los señores Magistrados, supieran apriorísticamente, porque no hace falta justificación, que las prácticas urbanísticas no son susceptibles de incidir en la igualdad de trato y de oportunidades, ni para evitar los efectos discriminatorios de la ordenación ni para adoptar medidas que contribuyan a superar las desigualdades. Por tanto, si los instrumentos de ordenación no tienen porqué considerar la perspectiva de género, ¿Tampoco la accesibilidad universal, ni la movilidad, ni la eficiencia energética, ni la garantía de suministro de agua, ni la prevención de riesgos naturales y de accidentes graves, ni la prevención y protección contra la contaminación y limitación de sus consecuencias para la salud o el medio ambiente (todos dentro del TRLSR 20.1.c), si la legislación autonómica no lo exige? O... ¿únicamente si otra disposición general básica lo exige en materia de aguas, energía, accesibilidad, …? O... ¿somos nosotros los que tenemos un enfoque sesgado?
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