Proyecto de Ley por el Derecho a la Vivienda [2]: La vivienda protegida y asimilados


La aprobación del proyecto de Ley por el derecho a la vivienda ha superado sin enmiendas el primer hito, la aprobación en el Congreso de los Diputados (texto integro). 

Con esta segunda entrega, continuamos con el análisis del proyecto. En la anterior entrada tratamos las reservas de suelo para "vivienda sujeta a un régimen de protección pública que, al menos, permita establecer su precio máximo de venta, alquiler u otro formas de acceso" (lo que hasta ahora calificamos como VPP), en esta nos vamos a centrar en el propio régimen jurídico de los distintos tipos de vivienda regulados.

El proyecto dedica a la regulación de las distintas viviendas de protección pública los arts. 3, 16 y 17 pLVIVe. Antes de entrar en materia, conviene tener presente:

1. Que los distintos tipos de vivienda son instrumentales al servicio, en principio, de las nuevas políticas de vivienda y que estas experimentan un cambio importante puesto que, aunque no se prohíbe la promoción en venta de VPP, pasa a ser una pieza clave la constitución de un parque público de vivienda.

2. Que las "definiciones" de la ley estatal son supletorias puesto que cuando entren en contradicción con la regulación autonómica, prevalecerá esta. Esta alambicada arquitectura constituirá un reto para los aplicadores porque requerirá crear nuevos recursos jurídicos. p. ej. nos encontraremos con que unos mismos términos se utilizan con sentidos distintos (es el caso del concepto vivienda social, art. 2.f pLVIVe vs DA8 LvSU y art. 21.1 LVIV y art. 3. Decreto 39/2008). Prevemos que los boletines oficiales nos van a regalar nuevos sudokus.

Según el art. 3.f pLVIVe las Viviendas Protegidas (VP) se dividen en Viviendas Sociales (VS) y Viviendas Protegidas de Precio Limitado (VPPL).

Las VS (Vivienda Social) tienen los siguientes rasgos:

  • "Titularidad pública destinada al alquiler, cesión o cualquier otra fórmula de tenencia temporal".
  • "sujeta a limitaciones de renta o venta (sic)". Suponemos que la referencia a la venta es un error (el típico copia y pega) porque la venta sería incompatible tanto con la tenencia temporal como con la titularidad pública (si se vendiera perdería esta condición y dejaría de ser social). Más adelante volveremos sobre esta cuestión.
  • Destinada a personas u hogares con dificultades para acceder a una vivienda en el mercado.
  • Es compatible con el derecho de superficie, la concesión administrativa o negocios jurídicos equivalentes, siempre de que se trate de suelo de titularidad pública.
  • Se pueden desarrollar sobre suelo dotacional público y edificaciones o locales equipamentales de titularidad pública afecto al servicio público además, suponemos, de sobre suelo con calificación residencial.
  • Pueden ser gestionados públicamente, por entidades sin ánimo de lucro o mediante mecanismos de colaboración público-privada.
  • Cabe tipificarlas como de emergencia en los casos de realojo en dichas situaciones y al margen de los requisitos administrativos ordinarios.

Las VPPL (Vivienda Protegida de Precio Limitado) tienen los siguientes rasgos:

  • Pueden ser de titularidad pública o privada, "excluida la [vivienda] social o dotacional pública".
  • Sujeta a limitaciones de renta.
  • Dedicada a alojamiento permanente.
  • Destinada a personas u hogares con dificultades para acceder a una vivienda en el mercado.
  • Su calificación y reglamentación se realizará de acuerdo con la legislación de las CCAA.

Y ahora vamos con los asimilados, la Vivienda Asequible Incentivada (VAI) y las Viviendas y alojamientos del Tercer Sector (V3S).

  • La VAI (Vivienda Asequible Incentivada) es de titularidad privada (puede incluir también tercer sector), con beneficios urbanísticos, fiscales o de otra naturaleza, "a cambio de destinarlas a residencia habitual en régimen de alquiler, o de cualquier otra fórmula de tenencia temporalde personas u hogares con dificultades para acceder a una vivienda en el mercado.
  • La V3S (Parque de vivienda y alojamiento del Tercer Sector) es el conjunto de inmuebles de titularidad o gestionados por entidades sin ánimo de lucre con fines socialesde titularidad del Tercer Sector (entidades sin ánimo de lucro) “con fines sociales, destinados a satisfacer la necesidad de vivienda o alojamiento de personas u hogares en situación de vulnerabilidad o en riesgo de exclusión social, o proveer vivienda asequible a amplias capas de la sociedad”.

A partir de esta clasificación se establecen unos principios de carácter supletorio, por la prevalencia de la regulación autonómica, para cada una de las categorías señaladas (arts. 16 y 17 pLVIVe):

Para la Vivienda Protegida, es decir, la VS y VPPL (art. 16 pLVIVe):

  • Tendrán uso exclusivo residencial, por tanto, no podrán ser sede social de ninguna actividad laboral (vs. EM II y art. 2.n de nuestra LVIV, así como el Anexo II-A.3: Espacios para trabajo del Decreto 80/2022).
  • Estar ocupada durante largos periodos de tiempo, cuya determinación se realizará de acuerdo con la legislación de las CCAA.
  • La adjudicación se realizará mediante procedimiento de pública concurrencia entre los inscritos en los registros públicos correspondientes.
  • Las personas adjudicatarias no podrán:
    • Ser titulares del dominio o derecho real de uso o disfrute de otra vivienda, salvo inadecuación sobrevenida de la vivienda que ocupen.
    • Superar un nivel de rentas a definir por las CCAA.
  • Respecto a la permanencia de la calificación
    • Las viviendas en suelo con calificación de VPP, no podrán descalificarse mientras el planeamiento mantenga esta calificación del suelo.
    • Las demás, como mínimo 30 años, con obligación de devolución de "todas o parte" de las ayudas. Es llamativa la declaración de "plazo mínimo" y el carácter supletorio (!?). 
    • La venta o alquiler de la misma requerirá autorización de la CCAA y solo podrá realizarse en favor de las personas inscritas en los registros y que cumplan las condiciones exigibles para la adjudicación.
  • La venta o alquiler tendrá el precio limitado por el valor administrativo máximo que fijen las CCAA.
  • La CCAA tendrá el derecho de tanteo y retracto durante el periodo de calificación (30 años) y un plazo adicional más desde la pérdida de la calificación a fijar por las CCAA.
  • Las administraciones podrán establecer protocolos y convenios con los notarios y registradores para garantizar estas determinaciones.
La regulación de la enajenación pone en cuestión la excusión de la venta de las viviendas sociales que hacíamos al examinar la definición porque, como decíamos, las Viviendas Protegidas, a las que se refiere el art. 16 pLVIVe, son dos: las sociales (de titularidad pública y residencia temporal) y las de precio limitado (destinada al alquiler). 

Para las VAI se establecen únicamente unas reglas orientadoras sin perjuicio de lo que establezcan las CCAA (art. 17 pLVIVe):

  • Tendrán una limitación temporal y de precio de alquiler proporcionales a los beneficios públicos que obtengan.
  • Tendrán un uso exclusivo de residencia habitual (ver criterio de las VS y VPPL).
  • No estarán sujeta a calificación de VP, pero sí tendrán reglas administrativas.
  • Podrán ser ubicadas en nuevos edificios o en existentes siempre que aseguren la adecuación y calidad de las mismas, contribuyendo a favorecer la cohesión social.
  • En zonas rurales con pérdida de población podrán ir acompañadas de medidas sociales y económicas, como la generación de empleo y actividad.
  • Los instrumentos de ordenación urbanística podrán promover la puesta en el mercado de viviendas en régimen de alquiler durante períodos de tiempo determinados y a precios asequibles permitiendo incrementos de edificabilidad o densidad o la asignación de nuevos usos a una vivienda o a un edificio de viviendas.

Para las V3S no se establece un régimen jurídico.

A la vista de la dicción concreta de este Proyecto de Ley no alcanzamos a imaginar cómo será el encaje entre las distintas regulaciones de la vivienda pública, la del Estado y la nuestra de Euskadi (nosotros ya tenemos VPO, VPOa, VS, VPSv, VPSa, VPTe, VTM y los alojamientos dotacionales) ya que las definiciones y sus regulaciones no encajan, ni mucho menos. No obstante, habrá que ver el resultado final de su tramitación parlamentaria y su posterior interpretación jurisprudencial. Pero como en las macedonias, nos podrá tocar de todo o puede que nos quede un puré incomestible de tanto trocear la fruta.

 

Artículo 3. Definiciones.

«f) Vivienda protegida: la vivienda sometida a un régimen especial para destinarla a residencia habitual de personas con dificultades de acceso al mercado de vivienda, tanto en ámbitos urbanos y metropolitanos, como en el medio rural. A los efectos de esta ley, se establecen las siguientes modalidades: vivienda social, o vivienda de precio limitado.

1.º Vivienda social: la vivienda de titularidad pública destinada al alquiler, cesión o cualquier otra fórmula de tenencia temporal sujeta a limitaciones de renta o de venta y destinada a personas u hogares con dificultades para acceder a una vivienda en el mercado. También será considerada vivienda social aquella cuyo suelo sea de titularidad pública sobre el que se haya constituido derecho de superficie, concesión administrativa o negocio jurídico equivalente.

La vivienda social podrá desarrollarse sobre terrenos calificados urbanísticamente como dotacionales públicos o estar comprendida en edificaciones o locales destinados a equipamientos de titularidad pública y afectos al servicio público.

La vivienda social podrá gestionarse de manera directa por las administraciones públicas o entidades dependientes, por entidades sin ánimo de lucro con fines sociales, o a través de fórmulas de colaboración público-privada, que sean compatibles con el carácter de la misma.

Podrá tener la consideración de vivienda social de emergencia aquella vivienda social que esté destinada a atender situaciones de emergencia, ofreciendo solución habitacional a corto plazo y de forma temporal, con carácter universal y hasta que se provea de una vivienda alternativa permanente, a personas y familias en situación de pérdida o imposibilidad para acceder a una vivienda adecuada, independientemente de las condiciones documentales y administrativas de las personas afectadas.

2.º Vivienda protegida de precio limitado: la vivienda de titularidad pública o privada, excluida la social o dotacional pública, sujeta a limitaciones de precios de renta y todos los demás requisitos que se establezcan legal o reglamentariamente y destinada a satisfacer la necesidad de vivienda permanente de personas u hogares que tengan dificultades de acceder a la vivienda en el mercado. La vivienda de precio limitado será calificada como tal con arreglo al procedimiento establecido por la Administración Pública competente.

g) Vivienda asequible incentivada: a los efectos de lo dispuesto en esta Ley, se considerará como aquella vivienda de titularidad privada, incluidas las entidades del tercer sector y de la economía social, a cuyo titular la Administración competente otorga beneficios de carácter urbanístico, fiscal, o de cualquier otro tipo, a cambio de destinarlas a residencia habitual en régimen de alquiler, o de cualquier otra fórmula de tenencia temporal, de personas cuyo nivel de ingresos no les permite acceder a una vivienda a precio de mercado. Los beneficios públicos que se asignen a estas viviendas estarán vinculados a las limitaciones de uso, temporales y de precios máximos que, en cada caso, determine la Administración competente.

h) Parque de vivienda y alojamiento del tercer sector: el conjunto de inmuebles de titularidad o gestionados por entidades sin ánimo de lucro con fines sociales, destinados a satisfacer la necesidad de vivienda o alojamiento de personas u hogares en situación de vulnerabilidad o en riesgo de exclusión social, o proveer vivienda asequible a amplias capas de la sociedad. 

Artículo 16. Vivienda protegida.

1. Sin perjuicio de las condiciones y requisitos establecidos por la legislación y normativa de ámbito autonómico o municipal, que tendrán en todo caso carácter prevalente, la vivienda protegida se regirá por los siguientes principios:

a) La vivienda debe destinarse exclusivamente a residencia habitual y estar ocupada durante los períodos de tiempo establecidos como mínimos en la legislación y normativa de aplicación.

b) La adjudicación de la vivienda deberá seguir un procedimiento que asegure la transparencia, con sujeción a criterios objetivos que aseguren la pública concurrencia y den prioridad a las personas o grupos de personas demandantes que se encuentren inscritas en los registros públicos que se constituyan por parte de las Administraciones públicas con competencias en materia de vivienda, teniendo en cuenta el orden establecido en los mencionados registros públicos.

c) Las personas adjudicatarias de viviendas protegidas no podrán:

1º Ser titulares del pleno dominio o de un derecho real de uso o disfrute de ninguna otra vivienda, salvo inadecuación sobrevenida de la vivienda que ocupen a sus circunstancias personales o familiares u otras circunstancias objetivas debidamente acreditadas.

2º Superar el nivel de ingresos máximo, en función de las características de la unidad de convivencia, que haya establecido la normativa reguladora.

d) Las viviendas protegidas que se promuevan sobre suelos cuyo destino sea el de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública en cumplimiento de lo establecido por la letra b) del apartado 1 del artículo 20, del texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, estarán sometidas a un régimen de protección pública permanente que excluya la descalificación, en tanto se mantenga la calificación de dicho suelo.

En el resto de supuestos, las viviendas protegidas estarán sometidas a un régimen de protección pública permanente con las salvedades que excepcionalmente pueda prever la normativa autonómica en caso de que exista causa justificada debidamente motivada para su descalificación o para el establecimiento de un plazo de calificación con la fijación del número de años de esta, que como mínimo deberá ser de 30 años. 

En tal supuesto, podrá establecerse la devolución de todas o parte de las ayudas percibidas en caso de enajenación de la vivienda con posterioridad a su descalificación, conforme se establezca en su normativa reguladora.

En todo caso, se considerará causa justificada a los efectos anteriores, la promoción de viviendas protegidas en suelos cuya calificación urbanística no impusiera dicho destino y no hubiesen contado con ayudas públicas para su promoción.

e) Su venta o alquiler estarán sujetos a la previa autorización de la Comunidad Autónoma mientras la vivienda siga sujeta al régimen de protección pública que corresponda y sólo podrá otorgarse tal autorización en favor de personas que cumplan los requisitos previstos en la normativa correspondiente para acceder a una vivienda protegida, cuando cumplan las siguientes condiciones:

1º Se efectúe prioritariamente a favor de personas o grupos de personas demandantes inscritas en los registros públicos previstos al efecto por la normativa autonómica o municipal, teniendo en cuenta el orden establecido en los mencionados registros públicos.

2º El precio de la venta o el alquiler no rebase el máximo establecido al efecto.

La Administración podrá ejercer, dentro del plazo no mayor al del máximo legal para el otorgamiento de la autorización, los derechos de tanteo o de adquisición preferente y dentro de otro plazo igual tras dicho otorgamiento, los derechos de retracto o de adquisición preferente que establezca, en su caso, la legislación autonómica aplicable.

2. Las Administraciones competentes podrán arbitrar los mecanismos necesarios para alcanzar las condiciones señaladas en el apartado anterior, pudiendo articularse a través de protocolos y convenios específicos con notarios y registradores de la propiedad.

Artículo 17. Vivienda asequible incentivada.

1. Con objeto de incrementar la oferta de vivienda a precios adecuados a la situación económica de los hogares en cada entorno territorial, los poderes públicos, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán impulsar la existencia de viviendas asequibles incentivadas, que estarán sujetas, con carácter orientativo y sin perjuicio de lo que establezcan al respecto las administraciones competentes, a las siguientes reglas:

a) Sometimiento de la vivienda a limitaciones específicas de destino durante un tiempo determinado y a unos límites máximos de precios de alquiler, que serán proporcionales y ajustados a los beneficios públicos que obtenga, sean urbanísticos, fiscales, o de cualquier otro carácter, determinadas por la Administración que los otorgue.

b) Destino de la vivienda exclusivamente a residencia habitual de la persona arrendataria, que tenga dificultades para acceder a una vivienda a precios de mercado, de acuerdo con los criterios que fije la Administración competente.

c) Innecesaridad de sujeción de la vivienda al procedimiento formal de calificación como vivienda protegida. Sin embargo, sí estará sujeta a las reglas procedimentales que determine la Administración competente para garantizar el cumplimiento de las condiciones señaladas en este artículo.

2. Las viviendas asequibles incentivadas podrán ser de nueva promoción o bien tratarse de viviendas ya existentes, siempre que en cualquier caso cumplan los requisitos legalmente establecidos, que aseguren la adecuación y calidad de las mismas, contribuyendo a favorecer la cohesión social.

3. En zonas rurales sujetas a fenómenos de pérdida de población, la vivienda asequible incentivada podrá acompañar el desarrollo de estrategias de dinamización social y económica, así como la creación de empleo y actividad en tales zonas.

4. Los instrumentos de ordenación urbanística podrán promover la puesta en el mercado de viviendas en régimen de alquiler durante períodos de tiempo determinados y a precios asequibles permitiendo incrementos de edificabilidad o densidad o la asignación de nuevos usos a una vivienda o a un edificio de viviendas, incluidos en ámbitos delimitados al efecto»

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