[Planeamiento v21] 11: el Máster Plan anglosajón o el PGOU estratégico

Por otro tipo de planeamiento más flexible y adaptable a las circunstancias.

Esta entrada ha sido elaborada por Gorka Cubes, Jose Luis Azkarate, Álvaro Cerezo y Natxo Tejerina

Un reciente artículo del catedrático José María Baño León con motivo de la jubilación de Ángel Menéndez Rexach, titulado “La obsolescencia de la idea de plan general” (REALA, número 13, abril-septiembre de 2020), nos ha hecho reflexionar sobre uno de los aspectos centrales que señala, concretamente sobre este:

De lo hasta ahora expuesto se deduce la necesidad de un cambio radical de concepción de la planificación, que ya no puede ser estática (imagen fija de lo que puede ser la ciudad) sino dinámica (visión acomodaticia a las necesidades sociales), mucho más centrada en la capacidad de reacción a los problemas de la ciudad y no en una previsión inmutable de lo que la ciudad va ser, una idea que debe alejarse de la noción estricta de planificación para acercarse más a la idea de prospección, visión global de la ciudad y el territorio sí, pero visión esencialmente orientativa, no prescriptiva.

Los planes generales, y empleo deliberadamente un concepto amplio, inclusivo tanto de los planes supramunicipales, de ordenación territorial, como de los municipales, deberían ser de naturaleza muy diferente a los que conocemos en nuestro país. A mi juicio debería optarse por planes indicativos, orientativos, susceptibles por tanto de ser acomodados a las necesidades específicas que derivan de la adecuación de la previsión o programa urbanísticos a la realidad de la ejecución del proyecto concreto. Metafóricamente hablando la nueva orientación del planeamiento urbanístico exige la posibilidad de replanteo del proyecto con ocasión del conocimiento exacto de la realidad del terreno. Si se sustituye proyecto por programación orientativa y replanteo por plan operativo podemos tener una idea aproximada de lo que significaría el nuevo plan urbanístico, al que acaso ya no convenga el término plan sino el término estrategia del que el diccionario de la RAE, en su acepción matemática da la siguiente definición: «En un proceso regulable, conjunto de las reglas que aseguran una decisión óptima en cada momento».

Ciertamente en los procesos sociales es imposible definir un óptimo en cada momento, pero esta definición matemática acierta a expresar mejor que cualquiera otra la idea de lo que debe ser un urbanismo moderno. En este contexto, podemos decir que los planes territoriales generales, ya supramunicipales o municipales, deberían sustituirse por estrategias territoriales y de ciudad.

A lo largo de su artículo, José María Baño León va desgranando muchos de los temas que hemos ido señalando en esta y otras de nuestras series y que ahondan en la necesidad de redefinir nuestro modelo de planeamiento.

El autor parte del análisis del modelo del urbanismo clásico señalando sus rasgos principales: la rigidez –cerrada, estática y acabada- del planeamiento actual, la lógica de la planificación jerárquica; la asignación en el Plan general de derechos edificatorios ex ante, "lo que condiciona la EAE" y la exacerbación de la idea de igualdad "sin comparación en su extensión en el resto de occidente".

A continuación indica los elementos fácticos y la progresiva eliminación de obstáculos jurídicos en el planeamiento que nos demanda la realidad económica y social que se ha tornado dinámica y necesariamente flexible, especialmente tras la promulgación del la LS07: la inserción de las variable ambiental, social y económica en el plan más allá de su formalización física y de proceso de urbanización; el abandono del régimen de clasificación y su sustitución por el régimen de las situaciones básicas y de las actuaciones que sigue sin percolar en las legislaciones autonómicas y en las que se mantiene la clasificación por pura inercia sin percatarse que ha quedado desplazado (ahí están las SSTS 3653/2017, 3779/2018 y de manera definitiva la STS 598/2020 del PGOU de Málaga).

Partiendo de la perspectiva ambiental (de la Directiva de Evaluación Estratégica de planes y programas 2001/42/CE) y extendiéndose a la necesidad de adaptación flexible al cambiante marco social y económico, Baño León nos propone un nuevo modelo e instrumentos de planeamiento más flexibles, de tipo anglosajón, fundamentalmente indicativos y no vinculantes:

Es flexible, porque deja un amplísimo margen a los Estados, ya que se limita a establecer los principios de procedimiento con objeto de que el interés ambiental sea tenido en cuenta en el estudio más inicial posible. Como es lógico cuanto más elástico sea el sistema de planeamiento tanta menos carga burocrática supone la evaluación ambiental. En un ordenamiento como el español que destaca en el panorama de los países occidentales por su agarrotamiento, la evaluación ambiental añade una carga enorme. Cualquier cambio de entidad en el plan requiere volver a modificar uno o dos planes, y en muchos casos la entera revisión del plan superior, lo que supone años cuando no décadas de esfuerzo, incompatibles con las exigencias de una economía moderna, no sólo en cuanto a las inversiones públicas y privadas sino también respecto a las mismas medidas ambientales de protección que tardan demasiados años en poder aplicarse.

La figura del planeamiento anglosajón que resulta el ejemplo más significativo de esa flexibilidad y ese carácter estratégico es el Máster Plan, que con motivo de la serie “ideas de Europa “ya tuvimos ocasión de acercarnos indiciariamente: “La gestión del urbanismo ciudadano: The Baltic Triangle, Liverpool (10/14)”

El Máster Plan anglosajón es un instrumento de planificación estratégica, generalmente no reglamentario (non-statutory planning guidance) que permite ordenar de una manera flexible los desarrollos futuros del medio urbano, incluyendo la definición de la necesidad y ubicación de los servicios urbanos, los tejidos residenciales, comerciales y productivos, dotaciones y equipamientos, escuelas, parques, transporte público y las carreteras principales, lo que son los usos del suelo de manera coordinada y adaptativa, pero sin establecer los derechos patrimonializables. Una vez se aprueba el Máster Plan, se desarrollan los planes derivados, los cuales, estos sí, establecen los derechos y los deberes. La diferencia fundamental es que mientras que el Máster Plan aborda bajo una perspectiva integral todo el municipio o una amplia porción de él, los planes derivados o desarrollo solo abordan una porción del ámbito territorial del Máster Plan.

Pero si algo nos interesa resaltar desde el punto de vista de la ordenación, es que el Máster Plan anglosajón se beneficia de la superación de la rigidez de nuestras determinaciones y separación con rango legal de la ordenación estructural y pormenorizada. El Máster plan goza de un amplio margen discrecional para poder establecer el carácter y formas de cómo alcanzar sus objetivos, pudiendo incorporar determinaciones que nosotros asociaríamos a determinaciones de ordenación pormenorizada (p.ej. la construcción de una determinada tipología o material, o la ocupación de tal espacio con un uso concreto) y a la vez derivando otras determinaciones que nosotros consideramos como estructurales al planeamiento derivado (p.ej. la edificabilidad o el número de viviendas que se puede desarrollar en un determinado ámbito), lo que le permite una mayor flexibilidad y grado de adaptación a una realidad exponencialmente cambiante.

En sintonía con este modelo, Baño León plantea conservar las dos escalas de ordenación, pero redefinidas. Mientras que la estructural tendría una vocación orientativa, indicativa, estratégica, no vinculante y flexible para aligerar su tramitación y adaptarse al sino de los tiempos, aprender de los errores de una forma resiliente y convertirlo «en un proceso regulable, conjunto de las reglas que aseguran una decisión óptima en cada momento», la ordenación pormenorizada estaría basada en actuaciones que tendrían una condición operativa, concreta, dotada de las reglas o normas jurídicas que disciplinen los derechos y obligaciones de quienes intervienen en el proceso urbanístico, incluyendo naturalmente a los propietarios. Todo esto ya es en sí posible porque el Plan General ya no asigna derechos, lo cual en palabras de Baño León nos dota de una serie de indudables ventajas:

1. Libera al Plan estratégico del peso de decidir previamente a la concreta actuación cuáles son los derechos de los propietarios, lo que supone un enorme coste en términos del interés general.
2. Centra la participación pública en los aspectos sociales, económicos, ambientales y políticos del instrumento estratégico librando a la información pública de alegaciones de los interesados propietarios que, en rigor, nada tiene que ver con la participación popular en la formulación de la estrategia urbanística.
3. Permite concretar los derechos a la vista de la actuación urbanística específica, teniendo en cuenta todos los aspectos concurrentes, sin que ésta quede a priori mediatizada por la decisión previa de un planificador. Las alegaciones sobre el contenido de los derechos patrimoniales se resuelven exclusivamente en este nivel.
4. Elimina cualquier discusión previa sobre la igualdad del reconocimiento de derechos en el Plan estratégico, lo cual es un elemento de tensión política y causa de innumerables conflictos.

A las cuales nosotros añadiríamos:

1. Permite adecuarlo de manera más coherente al proceso de tramitación ambiental donde el análisis de alternativas y de impactos toma otro carácter más determinante, efectivo y vinculante.
2. Agiliza su tramitación y reduce los tiempos de desincronización de las proyecciones futuras y realidades.
3. Segmenta los problemas y reduce los riesgos de los eventuales errores que detectan los francotiradores y chantajistas sobre el diseño global y reduciría la posibilidad de la nulidad radical o en su caso solo afectaría a los planes derivados (a una parte y no a todo el plan).
4. Facilita en mayor medida y de forma efectiva la “marcha atrás”, la adaptación prospectiva, la mitigación de los efectos de los errores, o de la inviabilidad efectiva del planeamiento.

Permite en definitiva focalizar los esfuerzos en los fines sin fosilizar los medios. Fines entendidos de una forma mucho más transversal y holística. Es necesario que el planeamiento establezca los objetivos, pero sin encorsetar el desarrollo espacial. A problemática holística respuesta holística y no unidisciplinar, de tal forma que a través de esa flexibilidad pueda implementarse de forma efectiva con una mayor efectividad, las determinaciones de los fines de la ordenación.

Como veis otra realidad es posible y lo que parece que cada vez hay más voces que llaman a superar los anacronismos y el andamiaje de los planes estáticos y que nacen muertos el día de su aprobación, basados en la asignación de los derechos patrimonializables ex ante.

¿Por qué creéis que seguimos aferrados a un modelo caduco cuando todos los indicadores y normas nos hablan de una necesidad de cambio?

Posts anteriores de esta serie

• Planeamiento v21: Imaginemos…


• Diagnóstico (sesgado) de los Planes.v56
  • 1: Lo estructural
  • 2: La viabilidad económica
  • 3: Suficiente y adecuado
  • 4: La financiación
  • 5: El crecimiento del parque residencial
  • 6: Lo que lo cambia todo


• Reflexiones propositivas
  • 7: Planificación estratégica
  • 8: Planificación (de planificar)
  • 9: Planeamiento de agrupaciones municipales
  • 10: la necesidad de una nueva ordenación y ejecución conjunta