[Planeamiento v21] 1: Lo estructural
Iniciamos la serie sobre cómo podría ser el planeamiento urbanístico, ahora, más de diez años después de que legalmente se superara el urbanismo expansionista instaurado por la Ley de Suelo de 1956, con unos casos de estudio que nos permitan reflexionar sobre los aspectos mejorables. El primero es la actuación de Ibarreta-Zuloko (Barakaldo).
Esta entrada ha sido elaborada por Natxo Tejerina, Gorka Cubes y Álvaro Cerezo
El PGOU de Barakaldo vigente, cuya elaboración arrancó en 1996, definió varios "ámbitos de oportunidad" y entre ellos la zona de Ibarreta-Zuloko, en la margen derecha del río Castaños-Galindo, que en aquel momento presentaba graves problemas de contaminación: lindane, residuos de acería... (los costes ocultos del pasado industrial). Sobre la mesa estaba la posibilidad de destinar la zona a un gran parque, pero hubo una razón definitiva: no había en el horizonte otros posibles ingresos para afrontar los costes de recuperación de la zona distintos de las plusvalías de la calificación urbanística. Entre las alternativas de actuación lucrativa con cargas, finalmente se optó por un desarrollo de uso predominante de actividad económica (Productivo-terciario). En aquel momento se apostaba por un parque empresarial de promoción pública.
La ordenación incorporaba un porción de un itinerario peatonal circular (Sistema General de Espacios Libres). Este paseo podía ubicarse en la ribera, en cuyo caso la actividad productiva estaría en contacto con el suelo urbano residencial, o bien conformarlo como una barrera verde de separación entre los talleres y la zona residencial para proteger a los residentes de las molestias, en cuyo caso el río quedaría encajonado entre la trasera de la actividad productiva y la A-8. Como se aprecia en el esquema de la ordenación, se optó por esta segunda opción penalizando la zona verde (que ya no sería un paseo de orilla) para beneficio de los usos residenciales.
Sin embargo, homo sapiens propone y dios dispone, en este caso el Diputado General de Bizkaia, que optó por instalar la feria de muestras (actual Bilbao Exhibition Center, BEC) en la parcela de Ansio (esquina Sureste de la imagen siguiente), obligando a reubicar los proyectos de otras dos zonas de oportunidad. Al Sector de Ibarreta-Zuloko le tocó el desarrollo de un Parque Comercial.
La decisión no fue ideal, sino una solución de compromiso porque el Sector de Ibarreta-Zuloko no reunía las condiciones más adecuadas para el despliegue de un parque comercial con la oferta mínima que asegurara su funcionamiento, de forma que una parte de la zona verde (eje Este-Oeste) es en realidad la tapa de la dotación de aparcamientos, con las limitaciones que conlleva, y la otra (eje Sur-Norte) esta desleída en el espacio comercial. Pero no es este el tema por el que traemos este caso sino porque con el nuevo uso habían desaparecido las razones que aconsejaron no ubicar la zona verde junto al río, dado que el uso definitivo no era tan agresivo para los usos residenciales como el industrial inicialmente previsto.
Sin embargo, la zona verde no se pudo beneficiar del río y el río ha quedado condenado a ser trasera de pabellones y su zona de logística. ¿Hay alguna razón poderosa que impidiera ese pequeño reajuste tan beneficioso? La razón no fue otra que tal reajuste requería modificar el Plan General (llegándose a sin sentidos como los comentados en este otro post) y la modificación del Plan General requería una tramitación que comportaba una demora que inviabilizaría el desarrollo de la actuación.
¿Alguien entiende por qué la decisión de la ubicación del sistema general de espacios libre entre los pabellones y el suelo residencial o entre los pabellones y el río es deseable que se adopte en el PGOU o mediante su modificación? ¿Acaso no lo aprueba el mismo órgano, el Pleno municipal? ¿Por qué es mas de fiar el Pleno del Ayuntamiento cuando aprueba una modificación del PGOU que cuando aprueba la ordenación pormenorizada?
El Plan General tiene que resolver tantas cuestiones y tan importantes que su tramitación debe contar con el informe de todas las administraciones sectoriales (en este caso: costas, carreteras, seguridad aérea y, seguro, que alguna otra que ahora no caemos), con la evaluación ambiental, con la participación ciudadana e información pública (normalmente más de una), con un mínimo de tres aprobaciones plenarias... Lo hacemos tan bien y tan perfecto que casi siempre nace obsoleto o, como en este caso, no hubiera servido para mejorar la actuación sino probablemente para imposibilitar que se hiciera.
- ¿Es razonable poner alforjas tan grandes al PGOU? No puede con ellas y no llega (como en este caso) o llega tarde, a un escenario económico y social distinto del evaluado en su elaboración.
- ¿No sería más lógico tener un documento menos ambicioso pero que fuera útil?
- En la declaración de intenciones inicial de este blog (no la hemos cambiado aún, aunque ya han pasado cinco añitos) decimos que son tales las dificultades que el objetivo de la aprobación eclipsa la función de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, es tal el esfuerzo (poco útil o inútil) que se exige, llegamos tan exhaustos, que bastante mérito tiene que se llegue a aprobar el plan. Por ello no se puede culpar ni a los redactores (merecen un monumento), ni a los ayuntamientos de que los planes generales no contengan la dosis adecuada de prospección y planteamientos estratégicos (si, total, para cuando consigamos que se apruebe, habrán cambiado las circunstancias consideradas).
Pensamos que si el planeamiento requiere tanto detalle es para facilitar la producción de viviendas (medida del legislador de 1956-1975 acorde con sus objetivos) y que en este momento la colectividad no necesita de la producción ingente de viviendas. Que en este momento es más necesario que nunca un planeamiento prospectivo y no de alineaciones y rasantes o de delimitaciones, cada cosa en su momento. Que un documento de carácter estratégico, ni más ni menos, y directivo, sin determinaciones de detalle (como el actual Avance) podría ser aprobado con más facilidad y que podría adaptarse a las cambiantes circunstancias más ágilmente. Este plan director sería desarrollado mediante planes de zona (Planes Parciales o Especiales) cuando fueran a ser ejecutados y que deberían justificar su coherencia con las opciones estratégicas.
Podría pensarse que con este sistema perdemos la coherencia que da el Plan General de que, p. ej., el desarrollo de una actuación residencial es posible gracias a que el Plan ha cumplido con la calificación de 5 metros de zonas verdes por habitante previsto y que el modelo que proponemos sería un desbarajuste. Pero bien fácil sería exigir al instrumento de desarrollo que justifique que no provoca el incumplimiento del estándar o, incluso que lo resuelva efectivamente. Además el sistema funcionaría mejor porque la supuesta coherencia del modelo actual se queda en el documento, dadas las tasas de incumplimiento de los planes y en particular de las actuaciones no lucrativas, se puede afirmar sin exagerar que en el modelo actual el PGOU consigue la coherencia (en este caso la ratio de zonas verdes) mediante zonas verdes coloreadas en el papel. Porque aunque es cierto que para obtener un buen resultado hace falta un buen plan, también es cierto que no es suficiente; cuando el plan no se ejecuta íntegramente el resultado puede ser peor que el de un plan menos bueno.
Como resumen, podríamos pasar del Avance a la ordenación Pormenorizada. ¿Da vértigo?
P.D. El ejemplo también permite ilustrar el problema de la financiación de las intervenciones (que llevó, primero, a descartar una solución de todo parque y, después, a desdibujar la zona verde), pero sobre esta cuestión volveremos otro día.
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