Las reservas de VPP en actuaciones de dotación y edificatorias de BCN ¿Una revisión de la LS07-TRLSR?

Fuente: Barcelona Secreta

No es la primera vez que abordamos este tema, de hecho lo hicimos hace 5 años en la entrada “La calificación de VPP más allá de las actuaciones de urbanización (STC sobre el Decreto Ley CAT17/2019)”

Pero la reciente STS 513/2026, sobre la Modificación Puntual del Plan General Metropolitano para obtención de vivienda de protección pública en el suelo urbano consolidado de Barcelona, ha generado diversos debates a los cuales nos queremos sumar y, quizás, aportar alguna reflexión más matizada.

Vamos primero con un recordatorio, después con la regulación, luego con la sentencia y, finalmente, con los posibles casos.

Desde la LS07 sabemos que las actuaciones de urbanización (sujetas a procesos de equidistribución) deben cumplir con los porcentajes de reservas básicas de VPP (desde el uniforme 30% originario -LS07 10- a los actuales 40% y 20% en las aNU y aRRU, de los cuales la mitad tienen que ser en alquiler -TRLSR 20 y LVIV 15-). Y así mismo, sabemos que tanto las actuaciones de dotación como las edificatorias no tienen exigencia alguna de reserva básica alguna de VPP, al menos en el TRLSR.

Otra característica del modelo jurídico-urbanístico inaugurado con la LS07 (y que sigue vigente para las actuaciones de régimen general) es la participación facultativa y, por tanto, la innecesaridad de garantizar "el beneficio" aunque el Tribunal Supremo mantiene el criterio de que debe justificarse su viabilidad económica (STS 4284/2014 o STS 1405/2016).

Así las cosas, la regulación catalana desde el año 2019 referida a “la obligación de reserva para vivienda de protección en suelo urbanizado”, contenida en el artículo 57.6 y el 57.7 del texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña (modificado en el art. 13.2 del DL 17/2019), señala lo siguiente:

6.- Las reservas para la construcción de viviendas de protección pública se tienen que emplazar evitando la concentración excesiva de este tipo de viviendas con el fin de favorecer la cohesión social y evitar la segregación territorial de los ciudadanos en razón de su nivel de renta. Estas reservas tienen que atender a la diversidad de demanda de viviendas de diferentes dimensiones. El plan tiene que determinar la localización de estas reservas mediante la calificación de suelo de vivienda de protección pública en suelo urbano consolidado, o no consolidado no incluido en sectores de planeamiento derivado. En sectores en suelo urbano no consolidado o urbanizable delimitado, el plan tiene que determinar el porcentaje de techo que el planeamiento derivado debe destinar a las reservas mencionadas. El planeamiento tiene que establecer los plazos para iniciar y para acabar la construcción de las viviendas.

7.- La calificación del suelo que establezca el Plan de ordenación urbanística municipal o su planeamiento derivado para localizar las reservas a que se refiere el apartado 6 puede prever el destino total o parcial de la edificación a viviendas de protección pública. Este destino afecta tanto a los edificios plurifamiliares de nueva construcción, aunque conserven algún elemento arquitectónico de una edificación anterior, como los edificios plurifamiliares existentes en que se pretenda llevar a cabo obras de ampliación, de reforma general o de gran rehabilitación, u obras de ampliación o de incremento del número de viviendas, cuando dichas actuaciones edificatorias tengan por finalidad alojar mayoritariamente a nuevos residentes en las viviendas resultantes no reservadas a reubicación de realojados o para hacer efectivo el derecho de realojo de anteriores residentes o titulares.

Si la calificación del suelo permite diferentes usos, el planeamiento puede vincular el uso residencial a la condición que dichas actuaciones edificatorias destinen total o parcialmente la edificabilidad a viviendas de protección pública.

En todos los casos de destino parcial, si la calificación urbanística no concreta las unidades de vivienda sobre las que recae, el otorgamiento de la licencia de obras queda condicionado a la obtención de la calificación provisional de las viviendas con protección oficial y la primera ocupación de la edificación queda condicionada a la obtención de la calificación definitiva.

El TC resolvió en su Sentencia 16/2021 que el TRLSR 20.1.b no establece una prohibición para el establecimiento de una reserva de VPP en las actuaciones de dotación y edificatorias, y que, por tanto, la Ley Catalana puede habilitar para imponer ese destino a edificaciones erigidas o existentes fuera de esos ámbitos mencionados en el TRLSR 20.1.b por ser materias típicamente urbanísticas. [..] Es más, el propio TRLSR 20.1.b ordena a las comunidades autónomas y ayuntamientos reservar suelo para ello y efectuar una “distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social”, criterio favorable a su posible localización en suelo urbanizado y en edificaciones nuevas o ya existentes que vayan a ser objeto de “actuaciones edificatorias” del art. 7.2 TRLSR (según este precepto son actuaciones edificatorias las de “nueva edificación” y también las de “sustitución de la edificación existente” y “rehabilitación edificatoria”). Lo que impone la ley estatal es, cuando hayan de realizarse tales actividades, la equitativa distribución de los beneficios y cargas [art. 17.2, en relación con los arts. 2.1, 14.1 c) y 24] o, si ello no fuera posible, la indemnización de los perjuicios singulares ocasionados (art. 48 TRLSR), y en todo caso el respeto a los derechos urbanísticos patrimonializados conforme a la ley (art. 11.2) bajo garantía de indemnización (art. 33.3 CE).

En consecuencia, el TC determinó que no había óbice constitucional al ampliar la obligación de destinar a VPP edificios residenciales de vivienda en actuaciones en suelo en situación básica urbanizado no sujeto aRRU, pero ojo, en tal caso debe establecerse la equidistribución de beneficios y cargas (¿equidistribución con otros que no tengan calificación de VPP?) o, en caso contrario, la administración que establezca tal reserva debería asumir las eventuales indemnizaciones por la merma de los derechos urbanísticos patrimonializados o con la media de acuerdo, cabe presumir, con el TRLSR 48.b (la vinculación singular o limitación de los derechos patrimonializados).

Con ese andamiaje, el Ayuntamiento de Barcelona hizo una modificación de su PGOU en 2018 con la finalidad de obtener «vivienda de protección pública para subvenir a las necesidades de la población detectadas en los planes locales de vivienda», y establecía el destino a viviendas de protección oficial, u otro régimen equivalente, del 30% del techo urbanístico de las viviendas plurifamiliares en las actuaciones de nueva edificación o de gran rehabilitación. Asimismo reconocía a la Administración el derecho de adquisición preferente de las viviendas con protección oficial resultantes de esta medida. La modificación contenía una disposición final segunda reguladora del aplazamiento de la aplicación de la expresada determinación urbanística.

Habiendo sido declarado conforme en primera instancia en el TSJ CAT, se plantea en sede del TS el recurso de casación para saber «si a través de los correspondientes instrumentos de planeamiento, pueden establecerse reservas de techo para vivienda de protección pública en suelo urbano consolidado, en actuaciones que pudieran ser calificadas como edificatorias, en atención a lo dispuesto en el artículo 7.2 del TRLSRU, y si, en su caso, esa restricción de la edificabilidad o el uso ha de ser indemnizada, en tanto no sea susceptible de distribución equitativa».

El TS llega a las siguientes conclusiones:

1. Que el contenido del derecho de propiedad inmobiliaria es estatutario, lo que significa que en gran medida se encuentra definido en cada caso por la ordenación urbanística (FJ4.4).
2. Que la clasificación del suelo y sus categorías (SUC o SUNC) no operan. Por tanto, debemos atenernos a la situación básica y al tipo de actuación básica para saber cuales son las facultades y deberes (FJ4.4).
3. Que a pesar de ser un suelo clasificado como urbano consolidado no hay, per se, impedimento para el establecimiento de la obligación de contribuir con el fin de la VPP (FJ4.5).
4. Que conforme a las SSTC 54/2002 y 365/2006 los propietarios del suelo urbano consolidado no tienen deberes de cesión del aprovechamiento urbanístico (FJ4.5).
5. Que a través de los correspondientes instrumentos de planeamiento se pueden establecer reservas de techo para vivienda de protección pública en suelo urbano consolidado, en actuaciones que pudieran ser calificadas como edificatorias del artículo 7.2 TRLSR (FJ4.6).
6. Que el carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria descansa el postulado de la no indemnizabilidad, como regla general, de las actuaciones conformes a derecho que en materia urbanística lleve a cabo el poder público (FJ5.1)
7. Que el establecimiento de una reserva de VPP para todo el suelo urbano consolidado no constituye una vinculación singular indemnizable (TRLSR 48.b), al menos con carácter automático y general (FJ5.2).
8. Que la no existencia de una vinculación singular no excluye que pueda producirse una indemnización de las limitaciones urbanísticas a la propiedad susceptible de responsabilidad patrimonial, aunque esta solo se produciría si el derecho ha accedido materialmente al patrimonio del propietario (cuando la restricción afecte a derechos o contenidos ya patrimonializados) y si es cuantificable e individualizable (F5.3).
9. Que no es aceptable emitir una declaración sobre el vacío, puramente teórica, que en definitiva habría de recaer sobre la totalidad de los inmuebles urbanos de Barcelona que anulara la modificación del PGOU y que podrían resultar afectados por la Modificación Puntual (F5.4).

Hecha la descripción del caso llegan las hipótesis y el análisis de las mismas, no vaya a ser que no hayamos entendido cuales son las variables que pudieran estar manejando unos y otros (el Ayuntamiento, los promotores y los magistrados, que también), no sin antes traer a colación la STSJ PV 43/2004 en la que se aborda algún aspecto de esta cuestión con las peculiaridades de la legislación vasca.

Pongamos que tenemos un bloque residencial de 3.000 m²t que se sustituye o rehabilita íntegramente con una actuación de dotación (TRLSR 7.1.b) y que tiene por objeto exclusivo la obtención de dotaciones urbanizadas gratuitas (p.ej. 300 m²s, con un coste de urbanización de 200 €/m²s) con cargo a incrementos de edificabilidad para mejorar la ciudad. El % de participación de la comunidad en las plusvalías es el 15%. Para el caso adoptaremos los siguientes valores:

• Vv = 4.900 €∕m²t            K = 1,4                 Vc = 1.500 €∕m²t
• VRSvl = 4.900/1,4 – 1.500 = 2.000 €∕m²t
• Vv = 2.400 €∕m²t            K = 1,2                 Vc = 1.200 €∕m²t
• VRSvpp = 2.400/1,2 – 1.200 = 800 €∕m²t

¿Cuánta edificabilidad sería necesaria para hacerla teóricamente viable y no incurrir en una lesión patrimonial? No contamos los costes de derribo para simplificar la cuenta.

• Valor inicial: 3.000 x 2.000 = 6 M€ (valor de la edificabilidad patrimonializada)
• Valor actuación de dotación:

Para igualar el valor de origen (incremento mínimo)

• Edificabilidad total: 3.700 m²t (incremento del 23% de la edificabilidad total)
• VL (70%): 2.591 × 2.000 = 5,182 M€
• VPP (30%): 1.110 × 1.200 = 0,888 M€
• Total : 6,07 M€
• Cesión de plusvalías (6,07 – 6) × 15% = 10.588 €
• Carga dotacional: 300 x 200 = 60.000 €
• Incremento patrimonial neto: 0 M€

Para lograr un beneficio razonable acorde al riesgo del 30%

• Edificabilidad total: 4.995 m²t (incremento del 66% de la edificabilidad total)
• VL (70%): 3.495 × 2.000 = 6,989 M€
• VPP (30%): 1.498 × 1.200 = 1,198 M€
• Total : 8,188 M€
• Cesión de plusvalías (8,188 – 6) × 15% = 328.235 €
• Carga dotacional: 300 x 200 = 60.000 €
• Incremento patrimonial neto: 1,8 M€

Como se puede observar en las actuaciones de dotación los incrementos mínimos de la edificabilidad serán del 20% y lo normal para que puedan prosperar serán superiores al 50% ¿Serán factibles de manera común y generalizada?, ¿Qué efectos tendrá sobre la calidad de ciudad en caso de ejecución? Y, en caso de que no se hagan, ya que no hay obligación de ejecución ¿Qué efectos tendrá la no obtención de las dotaciones y sobre los edificios existentes?

Y ahora vamos con la misma actuación suponiendo que sea una actuación edificatoria convencional, que es la que no tiene ningún incremento de edificabilidad, porque suponemos que todo el mundo coincidirá que actuaciones edificatorias con incrementos de edificabilidad son una anomalía ¿no? (porque posibles, son posibles. También puede ser que estén pensando en la lotería).

En este caso no existe ninguna solución matemática que arroje una solución válida, porque cualquier actuación supondría una restricción de los derechos patrimonializados y que, de manera simplificada, supondría una responsabilidad patrimonial equivalente a 30% de la edificabilidad total por la diferencia de los Valores de repercusión de usos (VRSvl – VRSvpp).

¿Todos conformes con esta conclusión?

Pero ¿Y si alguien estuviera pensando en la solución anómala de una actuación edificatoria con incrementos de edificabilidad? ¿Cuál sería el umbral mínimo de incremento para empatar? Pues para nuestro caso modal:

Para igualar el valor de origen (incremento mínimo)

• Edificabilidad total: 3.659 m²t (incremento del 22% de la edificabilidad total)
• VL (70%): 2.561 x 2.000 = 5,121 M€
• VPP (30%): 1.098 x 1.200 = 0,878 M€
• Total : 6 M€
• Cesión de plusvalías: 0 €
• Carga dotacional: 0 €
• Resultado neto: 0 M€

Vistos estos sencillos ejemplos ¿habrá tenido en cuenta el Ayuntamiento de Barcelona estas reflexiones/cálculos a la hora de dictar la modificación del PGOU?, ¿En qué casos estaría pensando el Tribunal Supremo para no anular la modificación del PGOU que habilita esta “extravagante” solución generalizada para la obtención de VPP?

1. Ninguna porque todavía están con el modelo anterior TRLS76 o TRLS92 donde siempre hay incrementos de edificabilidad aparentemente no patrimonializados en suelo urbano consolidado.
2. Que ninguno de los actores comprende la regulación de las actuaciones de dotación y las edificatorias y que se encomiendan a la fuerza aparente del planeamiento para presuntamente lograr los objetivos de VPP.
3. Que el planificador ha considerado que todos los solares han visto incrementada su edificabilidad un mínimo de 20% sin necesidad de reevaluar las necesidades urbanas (dotaciones, equipamientos, movilidad, soleamiento, etc.).
4. Que no se van a producir o que no interesa que produzcan actuaciones de dotación, ni sustituciones, ni grandes rehabilitaciones en Barcelona, en la medida que no se definan actuaciones viables en el planeamiento.
5. Que el Ayuntamiento de Barcelona tiene una importante cantidad de dinero prevista para indemnizar a todos los promotores de este tipo de actuaciones y así poder lograr la mixtura de tipos residenciales en un mismo inmueble, en paz y armonía de los futuros vecinos del mismo inmueble.

Nos tememos que ninguna de las 5 alternativas está en las mentes de los planificadores ni del Tribunal Supremo, pero la realidad es tozuda y como Santo Tomas, parece que tendrán que esperar a ver las “no ejecuciones” para extraer las eventuales conclusiones de esta ingeniosa regulación, puesto que el TSJ y el TS ha decidido que eso ya se verá.

Por lo que también se puede ver, los catalanes no parece que sean más prácticos que en Euskadi, donde el estándar es para ganar el premio de estándar más alto, pero en muchas ocasiones impide la ejecución del planeamiento porque si el burro no puede con las alforjas...