La STC 26/2025 sobre la Ley de vivienda y los votos particulares

Bienvenidos del verano. 

Ahora que ya han pasado unos meses desde que saliera la STC 26/2025 interesa acercarnos nuevamente para hacer una lectura más atenta de la misma en lo referido a la materia urbanística.

Recordemos que el recurso fue interpuesto por más 50 parlamentarios del PP impugnando los arts. 15.1 b), c), d) y e); 16.1 d); 18.2, 18.3, 18.4; 27.1, 27.3; 28.1 b), c) y d); 29.2; 31.1 y 31.2; la disposición adicional tercera; la disposición final primera apartado 3, la disposición final cuarta, la disposición final quinta apartado 2 y la disposición final quinta apartado 6 de la Ley estatal 12/2023 por el derecho a la vivienda (LV).

De ellos nos centraremos en los arts. 15.1 b), c), d) y e) y en la DF4 (modificación del art. 20.1.b TRLSR), que son los que tienen una componente típicamente urbanística.

Artículo 15. Derecho de acceso a la vivienda y ordenación territorial y urbanística.

1. Para asegurar la efectividad de las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los pertinentes derechos establecidos por esta ley, y en el marco de lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, se establecen los siguientes criterios básicos en el ámbito de la ordenación territorial y urbanística:

[…]

b) Con la finalidad de adaptar la vivienda a la demanda y facilitar el acceso a una vivienda digna y adecuada, la ordenación territorial y urbanística promoverá la aplicación de tipologías edificatorias y de modalidades de viviendas y alojamientos que se adapten a las diferentes formas de convivencia, habitación y a las exigencias del ciclo de vida de los hogares, atendiendo, en su caso, a la casuística del medio rural. Estas actuaciones podrán ser, tanto de transformación urbanística como edificatorias, de acuerdo con el artículo 7 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre.

c) La calificación de un suelo como de reserva para vivienda sujeta a un régimen de protección pública, a que se refiere la letra b) del apartado 1 del artículo 20, del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, no podrá modificarse, salvo en los casos excepcionales en los que el instrumento de ordenación urbanística justifique la innecesariedad de este tipo de viviendas o la imposibilidad sobrevenida de dicho destino, con independencia de que puedan modificarse las condiciones o características de la vivienda protegida para atender a la demanda y necesidades del ámbito territorial.

d) La legislación sobre ordenación territorial o urbanística establecerá, para el suelo de reserva para vivienda sujeta a algún régimen de protección pública, recogido en la letra b) del apartado 1 del artículo 20, del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, el porcentaje que deberá ser destinado a vivienda sujeta a algún régimen de protección pública de alquiler. Este porcentaje no podrá ser inferior al 50 %, salvo en casos excepcionales en los que el instrumento de ordenación urbanística lo justifique, atendiendo a las características de las personas demandantes de vivienda u otras circunstancias de la realidad económica y social.

e) Con la finalidad de garantizar el derecho de acceso a la vivienda en los municipios en los que se hayan declarado uno o más ámbitos como zonas de mercado residencial tensionado, de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 18.2 de esta ley, el suelo obtenido en cumplimiento del deber regulado por la letra b) del apartado 1 del artículo 18 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, deberá destinarse necesariamente a la construcción y gestión de viviendas sociales o dotacionales, y no podrá sustituirse por ningún otro uso público o de interés social ni por otras formas de cumplimiento del deber, salvo que se acredite la necesidad de destinarlo a otros usos de interés social.

 

Disposición final cuarta. Modificación del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre.

El texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, queda modificado como sigue:

Se modifica la letra b) del apartado 1 del artículo 20, que queda redactada del siguiente modo:

«b) Destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a un régimen de protección pública que, al menos, permita establecer su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, como el derecho de superficie o la concesión administrativa.

Esta reserva será determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación, garantizará una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social y comprenderá, como mínimo, los terrenos necesarios para realizar el 40 por ciento de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo rural que vaya a ser incluido en actuaciones de nueva urbanización y el 20 por ciento en el suelo urbanizado que deba someterse a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización.

No obstante, dicha legislación podrá también fijar o permitir excepcionalmente una reserva inferior o eximirlas para determinados Municipios o actuaciones, siempre que, cuando se trate de actuaciones de nueva urbanización, se garantice en el instrumento de ordenación el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación y una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social.»

La STC concluye que el art. 15.1.b que establece que las ordenaciones a través de los distintos tipos de actuaciones promoverán la aplicación de tipologías edificatorias y de modalidades de viviendas y alojamientos que se adapten a las diferentes formas de convivencia, habitación y a las exigencias del ciclo de vida tiene encaje en el CE 149.1.1.

En cuanto a la letra c) que establece la imposibilidad de desclasificar los suelos destinados a vivienda sujeta a un régimen de protección pública, salvable en determinados casos, el TC valida el principio de no regresión en las reservas de suelo de VPP para imposibilitar su desclasificación salvo que se justifique su innecesaridad, al albur del CE 149.1.13 y porque deja margen a la regulación autonómica.

En cuanto a la letra d) que establece que, al menos, la mitad de las reservas de VPP (que las aumenta por la DF4 de la LVIV -40% aNU y 20% aRRU-) debe ser en el alquiler salvo en casos excepcionales en los que el instrumento de ordenación urbanística lo justifique, atendiendo a las características de las personas demandantes de vivienda u otras circunstancias de la realidad económica y social, el TC lo valida al poder ser encajado en el CE 149.1.1 y ser posible condicionar (no agotando al regulación urbanística, ni configurando un modelo urbanístico concreto) no solo el régimen de protección sino también la tenencia encaminadas a satisfacer mínimamente la necesidad de vivienda de los más vulnerables de la sociedad (al igual que se reconoció con la STC 141/2014 que enjuició la LS07 y sus reservas por primera vez). Obsérvese que la calificación del suelo alcanza al régimen de tenencia y, por tanto, a su valoración.

En cuanto a la letra e) que establece que, en los casos que se hayan declarado zonas de mercado residencial tensionado, TODOS los suelos obtenidos por la participación de la comunidad en las plusvalías en las actuaciones de urbanización (TRLSR 18.1.b) deben destinarse únicamente a VPP o a alojamientos dotacionales, no pudiéndose destinarse a otro uso público o de interés social salvo que se acredite la necesidad de destinarlo a otros usos de interés social, el Tribunal Constitucional se ha olvidado de dilucidar el recurso de inconstitucionalidad porque, presuntamente, ya se pronunció en la STC 79/2024 (aunque no lo mencione). Esta es la peculiar lógica del TC.

Esta determinación de la LV resulta particularmente llamativa por cuanto contraviene uno de los aspectos nucleares del planeamiento urbanístico al imponer el uso residencial de todas las parcelas obtenidas por cesión, incluso cuando el uso global sea sea industrial o terciario. 

La sentencia se completa con dos votos particulares.

El primero, sostiene que el art. 15 son unas bases y no condiciones básicas y considera que no existe cobertura competencial del Estado para regular esta materia (la promoción de los distintos tipos de vivienda, la no regresión de los suelos calificados, imposibilidad de que futuras leyes puedan modificar dicha regulación -impidiendo que los municipios puedan modificar el destino de los suelos en el futuro- y la imposición de un % mínimo con destino al alquiler -con invasión de la competencia autonómica-).

El segundo (formulado por varios magistrados) se reitera lo ya señalado su voto particular en la STC 79/2024 con referencia al art. 15.1.e), en la cual dijeron que el Estado no puede legislar sobre la materia, ni siquiera con carácter supletorio (STC 61/1997, FJ 12), pudiendo tan solo regular al amparo del art. 149.1.1. CE las condiciones que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales de propiedad (art. 33 CE) y libre empresa (art. 38). También que, las sucesivas leyes estatales del suelo aprobadas desde entonces, invariablemente confirmadas por este tribunal (SSTC 164/2001, de 11 de julio; 141/2014, de 11 de septiembre; 143/2017, de 14 de diciembre, y 75/2018, de 5 de julio), han establecido una enumeración detallada e íntegra de las facultades y deberes urbanísticos de los propietarios y los empresarios, sin dejar margen alguno para que las comunidades autónomas puedan completar y mucho menos desplazar esa regulación (véanse en la actualidad los arts. 7 a 19 del vigente texto refundido de la Ley de suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre).

La discrepancia fundamental de este voto particular colectivos se conduce al art. 15.1.c, la imposibilidad de desclasificar los suelos destinados a vivienda sujeta a un régimen de protección pública, y señala que esta regulación impide cualquier regulación o modulación a las CCAA o al municipio, lo que agota su capacidad decisoria y además supone la vulneración de la autonomía municipal.

Como conclusión de esta sentencia podemos destacar que se incardina en una secuencia de sentencias (141/2014, 218/2015, 143/2017 y 79/2024) que confirma que la regulación básica, de suelo, urbanismo y vivienda se impone a las regulaciones autonómicas, lo cual debería ser observado por todos los operadores, tales como el aumento de las reservas de VPP mínimas en actuaciones de urbanización y la asignación de la mitad al régimen de alquiler como mínimo (en ambos casos sin excepciones, ni espaciales, ni poblacionales). 

Igualmente y como aviso a navegantes, la totalidad de los suelos obtenidos por cesión gratuita de los municipios con alguna zona declarada de mercado residencial tensionado debe destinarse a VPP o a alojamientos dotacionales. Es un cambio de calificación urbanística operado desde la ley estatal y de carácter absoluto que puede ocasionar problemas de segregación social, de dotación de servicios urbanos... no compensados por las soluciones que aporta.