Mapas de inundabilidad, ¿mera información o régimen jurídico-urbanístico?

Una de las claves del nuevo modelo jurídico de nuestro urbanismo reside en la incorporación del Desarrollo Urbano Sostenible e Integrado (DUSI) a las ordenaciones y sus regulaciones. Es cierto que en ocasiones este principio pasa desapercibido en sus implicaciones directas sobre las actuaciones al confundirse con su variable exclusivamente medioambiental y, sin embargo, el cambio es más profundo de lo que parece. Al punto, cabe reconocer que esta incorporación ha venido a reforzar la naturaleza reglamentaria de los instrumentos de ordenación urbanística que acogen esas actuaciones.

Así, en este escenario y desde la LS07, se han venido sucediendo diversas incorporaciones y exigencias en el TRLSR para los instrumentos de ordenación a fin de reflejar dicha sostenibilidad y dicha integralidad. Hoy nos queremos centrar en una muy concreta, los mapas de riesgo y los de inundabilidad en particular.

Desde la modificación del TRLSR del año 2021 (LCCTE 21 y DF4) la redacción actual del art. 20.1 TRLSR establece, como criterio básico de utilización del suelo:

«1. Para hacer efectivos los principios y los derechos y deberes enunciados en el título preliminar y en el título I, respectivamente, las Administraciones Públicas, y en particular las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística, deberán...

En la consideración del principio de prevención de riesgos naturales y accidentes graves en la ordenación de los usos del suelo, se incluirán los riesgos derivados del cambio climático, entre ellos:

a) Riesgos derivados de los embates marinos, inundaciones costeras y ascenso del nivel del mar».

Y el art. 22.2 exige que:

«2. El informe de sostenibilidad ambiental de los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización deberá incluir un mapa de riesgos naturales del ámbito objeto de ordenación».

Por otro lado, el art. 14.2 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RD 849/1986) establece que:

«2. Los organismos de cuenca darán traslado a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo de los datos y estudios disponibles sobre avenidas, al objeto de que se tengan en cuenta en la planificación del suelo, y en particular, en las autorizaciones de usos que se acuerden en las zonas inundables.

De igual manera los organismos de cuenca trasladarán al Catastro inmobiliario así como a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo los deslindes aprobados definitivamente, o las delimitaciones de los mismos basadas en los estudios realizados, así como de las zonas de servidumbre y policía, al objeto de que sean incorporados en el catastro y tenidos en cuenta en el ejercicio de sus potestades sobre ordenación del territorio y planificación urbanística, o en la ejecución del planeamiento ya aprobado».

A la vista de esta regulación cabe preguntarse si estos mapas tienen una mera función informativa o forman parte de una regulación jurídica inescindible del conjunto de las determinaciones urbanísticas ¿limita, delimita o ninguna de las dos? ¿echamos un vistazo a los arts. 9 bis, 9 ter, 9 quater, 14 bis y 14 quater del RDPH?

Recordemos que de acuerdo con la teoría ordinamental que rige la identificación de las disposiciones reglamentarias, estas:

• Innovan el ordenamiento (deroga otro reglamento anterior, crea normas nuevas, habilita relaciones o actos hasta ese momento no previstas).
• Hablan en un lenguaje impersonal y abstracto.
• No se consumen con su cumplimiento singular, se consolida, se mantiene y es susceptible de una pluralidad indefinida de cumplimientos, por lo que sigue ordenando la vida social desde su superioridad.
• Son modificables y sustituibles.

Además del criterio ordinamental interesa observar que, conforme a su condición de regulación básica, estos documentos establecen el régimen de las posibles intervenciones y usos en función de las situaciones básicas (al menos desde el 30/12/2016 en esta materia) y no en función de la clasificación.

En este sentido, no deberíamos olvidar que el propio TRLSR establece los usos del suelo Rural (art. 13.1) y que el art. 21.2 señala que están en situación de Rural, "como mínimo", los excluidos de transformación urbanística por la legislación de protección o policial del dominio público "así como aquellos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación".

Por tanto, en el debate de los elementos que conforman los instrumentos de ordenación urbanística parece evidente que no debería generar muchas dudas que estos documentos gozan de naturaleza reglamentaria, sin perjuicio de que cada uno de los restantes componentes tengan distintas funciones entrelazadas.

Dicho lo cual, ¿su omisión es un mero hecho formal que carece de importancia o debemos cambiar nuestra óptica sobre la información que debemos manejar y que condiciona nuestra labor de ordenación urbanística?