La doble depreciación de los edificios fuera de ordenación en suelo urbanizado

Una reciente Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco analiza la valoración de un edificio Fuera de Ordenación y en particular la determinación del art. 35.3 TRLSR, que señala  "Si [las edificaciones o construcciones] han quedado incursas en la situación de fuera de ordenación, su valor se reducirá en proporción al tiempo transcurrido de su vida útil", así como del art. 6.5 RVLS, que la reproduce.

Las circunstancias del inmueble

La valoración viene motivada por la expropiación por ministerio de ley de un edificio construido en 1933 emplazado en suelo Urbanizado (este extremo no ha sido objeto de debate) que el planeamiento urbanístico, de 1995, califica como "sistema general viario y cauce público hidráulico" y que esta en situación de Fuera de Ordenación (parece que este extremo tampoco se ha discutido). 

La valoración de la administración

El Ayuntamiento de Laudio valoró el inmueble, de acuerdo con el art. 37.2 TRLSR considerando el mayor de los siguientes valores:

a) El valor conjunto de suelo y vuelo por el método de comparación. Para la aplicación del método de comparación se homogeneizaron los valores en venta de los comparables tanto por antigüedad y estado de conservación como por superficie, resultado un valor de 171.877,30 €/vda, equivalente a 1.791 €∕m²t, sensiblemente inferior a la media de los comparables considerados, de 2.095 €∕m²t.

b) El valor del suelo considerando la edificabilidad atribuida por la ordenación en situación de origen (art. 37.3 TRLSR) obteniendo un valor de 19.729, 92 €/vda.

Al mayor de estos valores, se la aplicó la depreciación en proporción a la vida útil prevista en los art. 35.3 TRLSR y 6.5 RVLS que para un edificio residencial de 88 años es de un 88 % de acuerdo con el Anexo III RVLS, resultando un valor de 20.625,28 €.

El Jurado Territorial de Expropiación Forzosa de Álava confirmó la valoración municipal.

El recurso interpuesto por la propiedad

Se impugnó la resolución del Jurado en base a dos cuestiones:

• La metodología aplicada por la administración implica una doble depreciación por antigüedad y estado de conservación, lo que no sería correcto, invocando a tal efecto la doctrina sentada por el TSJ CAT  3387/2021 FJ6. 
• La depreciación por vida útil no es de aplicación a los edificios construidos legalmente que hayan quedado en situación de Fuera de Ordenación por un cambio de planeamiento sino únicamente a los edificios  no construidos legalmente.

La Sentencia del TSJ PV de 28 de diciembre de 2023

La Sentencia del TSJ PV 2506/2023 FJ2 desestima el recurso compartiendo los criterios del Ayuntamiento y del Jurado toda vez que:

• Respecto a la impugnación de la doble depreciación, señala que esta resulta "compatible con la reducción de su valor en proporción al tiempo de vida útil, si han quedado fuera de ordenación, situación que hace devaluar más el bien en cuestión atendida la importante limitación que para los derechos del propietario conlleva la declaración del inmueble como fuera de ordenación".
• Respecto a que la depreciación por fuera de ordenación se refiere únicamente a actuaciones clandestinas legalizables señala que los arts. 6.5 y 5.1 RVLS "no diferencia[n] entre edificaciones fuera de ordenación derivada de actuaciones clandestinas ilegalizables y la que deriva del propio planeamiento urbanístico".

Nuestra valoración 

En nuestra opinión, la resolución requiere analizar si el Reglamento de Valoraciones de la Ley de Suelo (RVLS) desarrolla correctamente la Ley de Suelo, puesto que sería un error presuponer que el Gobierno siempre actúa de forma acertada (en concreto, dos artículos y un Anexo de este Reglamento han sido anulados por contrariar la Ley que aparentemente desarrolla y tres más han quedado afectados).

La regulación de la Ley de Suelo

En primer lugar conviene tener presentes los objetivos de la ley que inciden en la cuestión analizada:

- La vigente Ley del Suelo pretende poner fin a la tremenda anomalía que introdujo la Ley de Suelo de 1956 restituyendo la plena vigencia del principio universal en materia de valoraciones expropiatorias recogido en el art. 36 de la Ley de Expropiación Forzosa de que en la valoración de un bien no se debe tener en cuenta el plano o proyecto que motiva su expropiación. Cuando una vivienda debe ser expropiada porque el Ayuntamiento ha decidido ampliar un vial, este "plano o proyecto" no debe influir el valor de la vivienda lo mismo que tampoco debe influir que se proyectara una urbanización de lujo. Dice el párrafo primero del apartado V de la Exposición de Motivos de la Ley 8/2007, como justificación del cambio normativo:

Se llegaba así a la paradoja de pretender que el valor real no consistía en tasar la realidad, sino también las meras expectativas generadas por la acción de los poderes públicos. Y aun en las ocasiones en que con los criterios mencionados se pretendía contener los justiprecios, se contribuyó más bien a todo lo contrario y, lo que es más importante, a enterrar el viejo principio de justicia y de sentido común contenido en el artículo 36 de la vieja pero todavía vigente Ley de Expropiación Forzosa: que las tasaciones expropiatorias no han de tener en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación ni las previsibles para el futuro. 

En este sentido, no es ocioso recordar que por ello cuando se valora un bien en suelo urbanizado objeto de reforma o renovación de la urbanización no se debe considerar el plan vigente sino "la ordenación en su situación de origen" (art. 37.3 TRLSR).

- La ley, en una clara declaración de intenciones proclama "los criterios de valoración establecidos persiguen determinar con la necesaria objetividad y seguridad jurídica el valor de sustitución del inmueble en el mercado por otro similar en su misma situación" (EM.V.2º LS07).

- Aunque no mereció mención específica en la exposición de motivos, es relevante la supresión de la artificiosa valoración separada de suelo y vuelo del urbanismo de 1956, tanto en suelo Urbanizado, al valorar conjuntamente suelo y vuelo (art. 37.2 TRLSR), como en suelo Rural, al valor la explotación que comprende suelo y construcciones e instalaciones (art. 36.1.a TRLSR). Es solo como mecanismo excepcional y residual que se establece en suelo Rural la valoración de construcciones para "cuando deban valorarse con independencia del suelo".

En este marco hay que formularse, en primer lugar, la pregunta sobre a qué supuestos es de aplicación el art. 35.3.4º TRLSR, referido a la valoración de edificaciones y construcciones: 

La valoración de las edificaciones o construcciones tendrá en cuenta su antigüedad y su estado de conservación. Si han quedado incursas en la situación de fuera de ordenación, su valor se reducirá en proporción al tiempo transcurrido de su vida útil.

La respuesta parece clara. En suelo Rural se valora normalmente "la explotación" y en suelo Urbanizado se valora "la parcela edificada", por lo que en ninguno de estos supuestos se valoran las "edificaciones o construcciones" y, por tanto, no les es de aplicación este párrafo. Para que se aplique este supuesto es necesario, tal como señala el inicio del párrafo, que el objeto de valoración sea edificación o construcción, lo que únicamente ocurre en suelo Rural y con construcciones y edificaciones no afectas a la explotación, que es el único supuesto en que se valoran las construcciones y edificaciones.

En segundo lugar, para fijar la interpretación que debe tener este párrafo 4º del art. 35.3 TRLSR es conveniente recordar que el marco normativo aplicable con carácter supletorio hasta la promulgación del reglamento era la normativa ECO/805/2003 (DT3.2 LS07) y que tal norma contiene tres métodos de depreciación por antigüedad, dos de los cuales consideran la vida útil (art. 19 ECO/805/2003). Por ello entendemos que el art. 35.3.4º TRLSR debe ser interpretado en el sentido de que se depreciará de acuerdo con el desarrollo reglamentario; sin embargo, en el caso de que la edificación haya quedado incursa en fuera de ordenación, tal depreciación se realizará precisamente por un método de depreciación que tenga en cuenta la vida útil.

En cualquier caso, entendemos que una interpretación de este precepto que conduzca a una doble depreciación vulnera dos principios que esta Ley ha querido reforzar: 1) que la valoración tiene como finalidad que el justiprecio, tal como señala la Exposición de Motivos de la Ley 8/2007 de Suelo, se corresponda con "el valor de sustitución del inmueble en el mercado por otro similar en su misma situación" y 2) precisamente por un "principio de justicia y de sentido común", que no se deben tener en cuenta los efectos del plano o proyecto que justifica la expropiación. 

¿No os parece que sí una vivienda en condiciones de uso valorada en 171.877 €, lejos de la media de mercado precisamente por su antigüedad y estado de conservación, acaba teniendo un valor de 20.625 € no se garantiza la sustitución patrimonial y no es justo? ¿No os parece que un régimen urbanístico que conduce a tal valoración final merecería una compensación adecuada por vinculación singular (art. 48.b TRLSR)? 

El Reglamento de Valoraciones de la Ley de Suelo

El cambio más destacable que introduce el Reglamento de Valoraciones es establecer un único método de depreciación por antigüedad que, replicando el de la letra a) del art. 19 ECO/805/2003, considera la vida útil (tanto el art. 18 como el 24 RVLS). Entendemos que con esto se suprime la posible doble metodología de ponderación de la antigüedad (la normal y la especial del fuera de ordenación) porque en todos los casos ya se aplica la vida útil.

Por otra parte, el art. 6.5 RVSL incluye un inciso final que nos sorprende enormemente (transcribimos ese inciso en negrita): 

En el suelo urbanizado, las edificaciones, construcciones e instalaciones que se ajusten a la legalidad en los términos establecidos en el artículo 5 de este Reglamento, se tasarán conjuntamente con el suelo en la forma prevista por el artículo 23 y siguientes de este Reglamento. La valoración de las edificaciones o construcciones tendrá en cuenta su antigüedad y su estado de conservación. Si han quedado incursas en la situación de fuera de ordenación, su valor se reducirá en proporción al tiempo transcurrido de su vida útil.

A diferencia de la Ley, este apartado refiere los criterios de valoración de las edificaciones o construcciones al suelo Urbanizado, en el que estas no son objeto de valoración específica y recoge la reducción en proporción al tiempo transcurrido de la vida útil para las que estén Fuera de Ordenación a pesar de que el método la vida útil es el aplicado con carácter general. 

De ello deducimos que este apartado no tiene una vocación normativa sino de mero recordatorio de las disposiciones con rango de ley para pasar en el apartado correspondiente a establecer la regulación reglamentaria concreta (en este caso, el art. 24 RVLS).

La regla básica de esta regulación reglamentaria es que en el caso de que existieran comparables que presenten la debida identidad, el mercado ya nos ofrece aquel valor que garantiza la sustitución patrimonial. En el caso de que los comparables no sean equivalentes al inmueble valorado, se deben aplicar los procesos de homogeneización para obtener el valor de mercado del inmueble a valorar.

En este sentido, el art. 24 RVLS, consciente de que el bien valorado no es la edificación y la construcción sino la parcela edificada, fija una metodología que conlleva individualizar la parte del valor que se corresponde con el vuelo (mediante el factor F de la formula del art. 24.2 RVLS) para aplicar la antigüedad únicamente a esta fracción. El método reglamentario de homogeneización por antigüedad utiliza la depreciación por vida útil, dando cumplimiento así al mandato del actual art. 35.3 TRLSR.

Entendemos que la lectura global del RVLS no permite sostener que, además de la minuciosa y compleja metodología de implementación de la antigüedad del art. 24 RVLS, es necesario aplicar una reducción lineal que el reglamento no regula. Basta ojear los preceptos que regulan los distintos métodos de valoración para percatarse que esa reducción esta comprendida en el método del art. 24 RVLS porque de no estarlo, el redactor del Reglamento la hubiera desarrollado.

La valoración del Ayuntamiento, respaldada por el Jurado y por la Sala, es muy tosca pues aplica la depreciación no a la edificación sino al valor conjunto de suelo y vuelo. Esta falta de finezza probablemente sea una táctica inteligente para no poner en evidencia la duplicidad e injusticia del método, táctica que, a la vista del resultado, ha sido realmente eficaz.

En cualquier caso, si la torpe redacción del art. 6.5 RVLS condujera a una doble depreciación alejando el valor del inmueble de la finalidad de sustitución patrimonial perseguida por la Ley sería nulo (como otros artículos de este reglamento que ya han corrido esa suerte).

En definitiva,  entendemos que el art. 6.5 RVLS debe ser interpretado conforme a la Ley que desarrolla, lo que es perfectamente posible (el mandato del art. 6.5 RVLS se consuma en el art. 24 RVLS), y que si condujera indefectiblemente a una valoración no compatible con la ley, debe ser inaplicado por nulo.

Confiamos en que el recurrente interponga recurso de casación y le deseamos suerte al objeto de que el Tribunal Supremo ponga orden en el asunto, evitando que en el futuro se produzcan valoraciones tan contrarias a la justicia como en el presente caso.