El DUSI, manifiestos y contradicciones en propuestas normativas

Acerca del Manifiesto “Por la seguridad jurídica del planeamiento territorial y urbanístico acordado en el encuentro autonómico Xacobeo 21·22 por un urbanismo responsable”.
















Dentro del conjunto de lecturas para el verano teníamos guardado el manifiesto (suscrito por 13 CC.AA. y las dos Ciudades Autónomas) que indicamos en la entradilla de este post y, tras ello, no podemos sino constatar lo contradictorio de su contenido, acaso acorde a nuestra propia naturaleza contradictoria como seres humanos.

El grado de distorsión y posible desconocimiento de la naturaleza jurídica de algunas afirmaciones resulta desolador (incluso viniendo de quien viene), veamos por qué.

El manifiesto parte de una confirmación a una adhesión:

CONFIRMAMOS nuestra adhesión al principio de seguridad jurídica, el principio de igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo y el principio de desarrollo sostenible, racional, productivo y eficiente del territorio.

Y ya, sin alcanzar a la segunda página, observamos el primer pero y, como no, contradicción:

  • Se confunden vicios formales con los de fondo, a lo que tantas veces nos hemos referido en este blog.

Pongamos tres ejemplos de ausencias en instrumentos de planeamiento ya clásicas entre nosotros y que han devenido en declaraciones de nulidad de pleno derecho por los tribunales: El ISE, la EAE y el informe de recursos hídricos.

¿Acaso es razonable aprobar un plan que no sea sostenible económicamente (con sus dos requisitos), o que no pondere los impactos ambientales, o que no garantice la suficiencia y disponibilidad de agua para el desarrollo que el Plan habilita?, ¿en serio podemos tildar la ausencia de estos tres informes o estudios de “vicio formal”?, ¿de dónde cabe presumir que esas tres determinaciones se cumplen porque sí?

  • Sigue el manifiesto con la necesidad de solucionar los problemas de la nulidad radical de los planes urbanísticos (que son disposiciones administrativas generales de naturaleza reglamentaria).

¿Acaso no es proporcional la declaración de nulidad cuando los costes para la sociedad de la no inclusión de esas perspectivas, criterios y determinaciones del Desarrollo Urbano Sostenible e Integrado (DUSI) son socializados para toda la vida? ¿Cuánto cuesta y a quién cuesta esas omisiones? Meditemos sobre ello y quizás se nos ilumine alguna bombilla.

  • Se tilda la Evaluación Ambiental Estratégica de poco integrada y sectorial.

¿No parece un poco osado? Parece que queremos volver a las épocas de todo el poder para el plan y que nadie arruine la potestad de planeamiento, no vaya a ser que el medio ambiente cercene el plan.

Por cierto, ahora que hablamos de cambio climático ¿Se le ocurre a alguien mejor manera para cohonestar los objetivos entre urbanismo y medioambiente?

  • Se señala la necesidad de aplicar el principio de conservación y convalidación de actos (que la nulidad no sea ex tunc, ni ab initio, ni radiactiva, ni en cascada, ni nada).

Podría ser en el plano teórico, pero cuando uno se pone a aplicar de forma práctica el principio de conservación señalado la cosa se complica hasta convertir la tarea en casi quimérica, cuando esta afecta a la ordenación sea estructural o pormenorizada (que es casi siempre).

¿Acaso el resultado sería el mismo con tal o cual determinación? Por ejemplo, será el mismo plan si este afecta al dominio marítimo terrestre o marítimo portuario y si no se consideraran los informes de Costas y Autoridad Portuaria/Puertos del Estado? Si se anula parcialmente un ámbito ¿No afecta a la oferta residencial global? ¿Afecta a la ocupación de otros ámbitos? ¿Si se afecta a los sistemas generales? ¿Si se computan zonas verdes dentro de esos dominios también? No parece tan fácil ¿verdad?

  • Se indica que la nulidad del plan implica un derroche de recursos públicos.

Este razonamiento es cuando menos miope. Pongamos nuevamente el ejemplo del agua (el del informe de recursos hídricos) ¿Qué costes son mayores, los de redactar un nuevo plan o los de las redes de traída y captaciones de agua que pagarán la sociedad en vez de los ámbitos urbanísticos que generan su necesidad?

  • Se dice que los plazos de entrada en vigor son largos y que ello conlleva, junto con la nulidad, el incremento de la inseguridad jurídica.

Aquí habría que hacer una llamada a lo reacios que son los tribunales a la adopción de medidas cautelares o a la exigencia de elevadísimas garantías económicas en materia de planes urbanísticos caso de solicitar la suspensión de los mismos por su naturaleza reglamentaria y por el equilibrio de intereses en juego (curiosamente no se produce la inversión de la carga cuando el recurso tiene la apariencia de buen derecho, o cuando se recurre en casación a sabiendas de que ya hay un criterio jurisprudencial firme). Imaginemos que el instrumento de planeamiento no tiene ISE o EAE, conociendo como conocemos la jurisprudencia del Tribunal Supremo al efecto ¿Debe admitirse el recursos de casación? y en su caso ¿Qué debe demorar la resolución judicial de nulidad?

  • Se presume que los planes son conformes con el DUSI y resulta evidente que siguen sin serlo.

Desde la negación a aplicar en los instrumentos de planeamiento el régimen básico de derechos y obligaciones (de situaciones y actuaciones básicas, con desplazamiento de la clasificación del suelo en ese apartado) a la negación de la aplicación directa de los Criterios de ocupación del suelo (TRLSR 20) y de la Evaluación y seguimiento de la sostenibilidad del desarrollo urbano, y garantía de la viabilidad técnica y económica de las actuaciones sobre el medio urbano (TRLSR 22). ¿No es evidente a la vista de las sentencias del Tribunal Supremo y de los TSJ?

  • De la consulta pública para la modificación del TRLSR ya tuvimos ocasión de realizar nuestras aportaciones (ver dos post), si bien nada se sabe de aquella iniciativa, al menos en sede parlamentaria.

  • Se insiste en la necesidad de lograr la seguridad jurídica cuando lo que se clama es contra el recurso indirecto contra el plan por vicios de legalidad (sea formal o de trámite).

Los proponentes desdeñan que en el seno de un procedimiento administrativo el trámite es la garantía del sometimiento a la ley, porque así lo previó el constituyente y lo ha previsto la Ley de Procedimiento Administrativo ¿Acaso estaremos ante un choque de legitimidades?

Pongamos otro ejemplo muy reciente. El artículo 50.2 de la nueva Ley General de Telecomunicaciones 11/2022 (aprobada por 285 síes, 52 noes y 13 abstenciones) establece el carácter preceptivo y vinculante del informe de telecomunicaciones para los instrumentos de planeamiento. ¿Acaso la mano izquierda no sabe lo que hace la derecha? ¿Cómo puede salir adelante una iniciativa que mantiene el trámite preceptivo y vinculante siendo aprobada por los mismos partidos de los gobiernos que suscriben el manifiesto? ¿Será por algo? ¿Será porque muchos planes no contemplan o lo hacen erróneamente las determinaciones de telecomunicaciones cuya omisión, en palabras del Tribunal Supremo, por ejemplo acrecienta la desigualdad por falta de accesibilidad a las telecomunicaciones y, en consecuencia, a la educación?

  • Se hace una ponderación comparativa con otros países de la UE (Francia, Italia o Alemania), pero se obvia que los planes urbanísticos de aquellos países no son iguales a los nuestros ¿o sí? Un poco de seriedad al menos en las referencias comparadas (ver las publicaciones del gran Javier García Bellido).

  • Se dice que los procedimientos de elaboración son casi impracticables, fuente inagotable de vicios formales y que existe una jurisprudencia especialmente restrictiva a la hora de exigir el cumplimiento de trámites formales.

Eso puede ser así para los que aprendieron el catecismo con el TRLS76 o el TRLS92, pero, claro, todos estamos llamados a actualizar nuestros conocimientos en todo tipo de materias.

No obstante, como propuesta de lege ferenda cabría crear el registro único de informes preceptivos y vinculantes, tanto básicos como autonómicos, para facilitar la tarea, el conocimiento y el acceso a los mismos.

En cuanto a la jurisprudencia del Tribunal Supremo y Tribunales Superiores de Justicia sobre la limitación de efectos de la omisión de trámites y vicios formales, ya lo hemos indicado anteriormente, es la condición de disposición administrativa general de naturaleza reglamentaria que tiene los instrumentos la que determina el efecto de la nulidad (véase STS 3287/2022 FJ5).

Y en cuanto a los que señalan que únicamente las normas o una parte reducida de los planes son reglamentarias, seguramente lo dicen por las “gafas” con que lo ven ¿Acaso los planos de ordenación no tienen todas las notas y características de regular la ordenación? ¿Qué pasa? ¿Por qué no es lenguaje escrito no es un reglamento? Resulta un argumento realmente endeble cuando todos los urbanistas sabemos que los gráficos son capaces de transmitir una mayor cantidad de información y con mayor precisión y que por eso existen, los utilizamos y les otorgamos condición normativa.

  • Se propone una reforma para centralizar, unificar y uniformizar informes y cambiar el sentido del silencio positivo en 3 meses.

El primer objetivo podría resolverse con la propuesta del punto anterior, pero lo del silencio da risa.

¿Estarían dispuestos a aplicar el mismo criterio los proponentes para la aprobación de los planes por órganos supramunicipales? ¿en 3 meses? Ya suponemos que no ¿verdad?

  • Se plantea modificar el instituto de la acción pública (LS56) en materia de urbanismo para hacer frente a los recursos abusivos o malintencionados.

Sorprende que la preocupación sea la motivación y quién puede recurrir y no el qué y que se haya cumplido con la ley. Da igual que el recurso pueda tener visos de razón, se trata de que nadie ni nunca se pueda contradecir a la administración, faltaría más.

  • El tema de Extremadura ya lo abordamos en otros post, así que nos lo saltamos, aunque llame la atención la negación de la situación básica como mecanismo de configuración del haz de derechos y obligaciones ¿Acaso no es el suelo rústico/suelo no urbanizable una clases de suelo en la legislaciones urbanística? ¿Hay alguna que se rija por las determinaciones del suelo en situación básica rural o lo haya asumido expresamente? En la actualidad de las 17 CC.AA. 9 utilizan la clasificación de Suelo No Urbanizable y 8 de Suelo Rústico, en el mismo sentido.

  • Por último, se apunta a la posibilidad de frustración de los fondos Next Generation por la inseguridad jurídica de los planes.

¿De verdad?¿Cuántos instrumentos de ordenación urbanística han sido tramitados de manera expresa y vinculada a los fondos Next? Si consideramos los plazos de inicio ¿2021-RDL 36/2020 y los de la última factura justificable (31/12/2026) ¿De verdad va a encajar algún plan urbanístico (que no edificatorio) sobre suelo urbanizado o en suelo rural sujeto a actuaciones de transformación en dicho programa de fondos de la UE?

Esperemos que las Sras. y Sres. suscriptores del manifiesto no se enojen con estos comentarios, pero nosotros creemos que todos esos informes, perspectivas, criterios y determinaciones son necesarias para la configuración de un nuevo urbanismo basado en el DUSI, que el nuevo estilo normativo resulta adecuado (sin perjuicio de que todo sea mejorable, como todo en la vida) y que es necesario asumir de una vez por todas el modelo jurídico-urbanístico (que nació con la LS07 y que se completó con la L3R) que se cristaliza en el vigente TRLSR y el conjunto de normativas sectoriales y que están para enriquecer y mejorar nuestro urbanismo y el desarrollo de nuestros planes.

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