Curso sobre la actuación de regeneración urbana [3]: El encaje jurídico

¿En la regulación de las intervenciones en la ciudad existente, qué normativa prevalece, la regulación de las actuaciones urbanísticas normales o la de las actuaciones sobre el medio urbano?

Como señalamos en el post 2 de este curso, el objeto de la actuación sobre el medio urbano de regeneración y renovación integrada (aMU-RRi) y su trasposición a nuestro ordenamiento, el Área de Regeneración Urbana (ARU) es claramente distinto de las actuaciones clásicas. Mientras que el objeto de las actuaciones clásicas es la sustitución de la ordenación y edificación, el objeto de la aMU-RRi/ARU es la preservación urbana y su origen radica en la sostenibilidad.

En reiteradas ocasiones hemos señalado que con la LS07 sobreviene un cambio de modelo. Un cambio de modelo que se sustancia en la superación del régimen de clasificación e instauración del régimen estatutario en arreglo a las situaciones y actuaciones básicas a los efectos de régimen de derechos y deberes, así como de valoraciones; el no uso de instrumentos urbanísticos (planes), pero sí la definición de actuaciones; la determinación de la ordenación y ejecución urbanísticas como funciones públicas, pudiendo adjudicar la ejecución a la iniciativa privada con carácter subsidiario bajo régimen de concurrencia; la definición de las garantías ciudadanas y de igualdad de los derechos constitucionales (participación pública, libertad de empresa, medioambiente, vivienda, prestación de servicios públicos en relación con el urbanismo y el medio rural y urbano) y el Desarrollo Sostenible como criterio para minimizar el impacto de la transformación urbana, apostando por la regeneración urbana y la ciudad compacta.

Sin embargo, el texto articulado de la LS07 no acompañó a su Exposición de Motivos y la regulación no planteó mecanismo innovador alguno para la preservación de la ciudad, ya que tanto las actuaciones de urbanización como las de dotación (LS07 14.1) siguen teniendo por objeto la obtención de dotaciones, y la transformación de suelo ex novo o mediante reordenación de sustitución (FJ8 STS 2971/2017 Mahou-Calderon).

Tuvo que ser desde la Ley de Economía Sostenible (LES) donde se cubriera inicialmente el hueco normativo que no desarrolló la LS07, pese a los objetivos inicialmente declarados. La LES fue una ley fundamentalmente conceptual, limitándose a la importante tarea de definir los tipos de actuación de rehabilitación y renovación para la sostenibilidad del medio urbano (LES 109) y atribuirles la condición de actuaciones de transformación urbanística de acuerdo con el TRLS08 vigente en aquel momento (LES 110.2). Cuatro meses más tarde de la promulgación de la LES, el RDL 8/2011 vino a reforzar y completar la misma. Además de renombrar y diferenciar las actuaciones de rehabilitación en las de conservación, mejora y regeneración.

Con la L3R se definen bajo el paraguas de las actuaciones sobre el medio urbano el conjunto de actuaciones que habilitaban la preservación urbana. El encaje conceptual reside en el deber de conservación del derecho de propiedad (como recogió el RDL 8/2011 17) lo cual le permitía al Estado dictar esa determinación y si bien inicialmente su definición se dictó al amparo del CE 149.1.13ª (L3R DF19), en la DF2 del TRLSR se establece que su artículo 2 tiene la condición básica de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los correspondientes deberes constitucionales (CE 149.1.1ª).

Por otro lado, teniendo presente que la STC 143/2017 declaró la constitucionalidad de las aMU y reconocida su condición de regulación básica hemos de considerar que sus determinaciones desplazan (CE 149.3) a aquellas que se opongan a la misma, lo que nos permitiría resolver la pregunta de la imagen que preside este post. Pero al margen del debate sobre competencias, lo que es notorio es que, como reconoció el Tribunal Supremo en el FJ 7 de la muy reciente STS 598/2020, 

«las obligaciones de los propietarios no van a venir ya determinadas por la categorización del suelo (consolidado o no consolidado), sino por el tipo de actuación de transformación urbanística que se vaya a acometer sobre el mismo, dado que la legislación urbanística ya no tiene como finalidad esencial la formación de un nuevo tejido urbano sobre la base de una progresiva ejecución de distintas actuaciones a realizar sobre el suelo, que daba lugar a la consolidación de situaciones cuya revisión no era posible, sino que, como afirma el art. 4 de la nueva Ley La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste.

A partir de esta nueva normativa, es necesario adaptar nuestro criterio, pues tal y como establece el art. 18, los deberes de los propietarios aparecen vinculados a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística y a las actuaciones edificatorias, de forma tal que los mismos se vinculan a dichas actuaciones y a la existencia de un verdadero y justificado proyecto de renovación, regeneración o rehabilitación urbana, que ha de estar suficientemente motivado y justificado».

Y por tanto podemos concluir que:

• El régimen de la clasificación del suelo ha caído.


• El haz de derechos y obligaciones será en función del tipo o tipos de actuación de transformación urbanística y edificatoria.


• El objeto del urbanismo ya no tiene como única finalidad la creación de ciudad, sino también la preservación de la ciudad.


• Es posible imponer nuevos deberes urbanísticos al margen de cuál sea su clasificación o grado de consolidación.


• Y que dicha imposición es posible siempre que se canalice a través de las actuaciones sobre el medio urbano y que estas (como cualquier otra actuación) deben estar suficientemente motivadas y justificadas.

Como cuestión de prevalencia normativa, también hay que tener en cuenta que la regulación de las actuaciones sobre el medio urbano puede presentar incompatibilidades entre la regulación básica del Estado y la autonómica. Nos vamos a referir a la Ley vasca de Vivienda, como ejemplo de otras colisiones que merecen la pena dilucidarse.

En primer lugar, la remisión a que la ordenación pormenorizada de este tipo de actuaciones deba realizarse a través de la figura del plan especial (También interesa resaltar que mientras las actuaciones sobre el medio urbano son propias de los suelos en situación básica de urbanizados (sean urbanos o no… ya que la relación entre situación y clasificación no es biunivoca) las ARU pueden referirse también a los núcleos-conjuntos rurales, cuya situación básica es la de suelo rural (TRLSR 21.4 y LvSU 29).

Pero quizás donde puedan producirse el mayor grado de contradicción es en las determinaciones urbanísticas de planeamiento con respecto a los instrumentos y objetivos de regeneración, porque aunque la mayoría parte de los procesos de degradación urbana están asociados a déficits dotacionales, la mejora de dotaciones suele dificultar la viabilidad de la actuación, razón por la que la L3R en el art. 16.4 TRLS13 y ahora en el TRLSR 18.4 se establece la válvula de “seguridad” de que con carácter excepcional y siempre que se justifique adecuadamente que no cabe ninguna otra solución técnica o económicamente viable, los instrumentos de ordenación urbanística podrán eximir del cumplimiento de los deberes de nuevas entregas de suelo que les correspondiesen, a actuaciones sobre zonas con un alto grado de degradación e inexistencia material de suelos disponibles en su entorno inmediato. La misma regla podrá aplicarse a los aumentos de la densidad o edificabilidad que fueren precisos para sustituir la infravivienda por vivienda que reúna los requisitos legalmente exigibles, con destino al realojamiento y el retorno que exija la correspondiente actuación.

Sin embargo, la Ley vasca de Vivienda, con una regulación y una redacción que requería una reflexión más sosegada, exime de nuevas cesiones de suelo con carácter general (LVIV 43.5). En estas actuaciones [las áreas de renovación o de regeneración urbana, áreas de reforma interior, áreas de reforma urbana o cualesquiera otras categorías derivadas de la legislación urbanística y que tengan por objeto la rehabilitación del patrimonio edificado o la mejora del entorno urbanizado?], cuando se prevea un incremento de la edificabilidad ponderada, no serán exigibles nuevas dotaciones públicas en proporción al citado aumento de edificabilidad” o si la intención de la rehabilitación produjera un aumento la rehabilitación del patrimonio (LVIV 49). Si la intervención de rehabilitación produjera un aumento de la densidad o edificabilidad, este no comportaría nuevos deberes de entrega de suelo destinado a dotaciones y servicios ni rescate de plusvalías urbanísticas“), lo que desborda manifiestamente la norma básica del Estado.

No obstante y a pesar de la inseguridad generada, no podemos sino concluir que la aMU-RRi/ARU puede ser un instrumento eficaz y prevalente a las determinaciones urbanísticas clásicas, porque el objetivo de evitar la degradación urbana casa mal con un régimen de garantías como el del urbanismo tradicional. El riesgo en este momento es que la ciudad se degrade y pierda competitividad, por lo que la prioridad es no poner restricciones al diseño de las operaciones de regeneración.

En el siguiente post analizaremos el especial tratamiento de la participación de los propietarios (obligatoria o facultativa) en este tipo de actuaciones.

POSTS DE LA SERIE SOBRE LA ACTUACIÓN DE REGENERACIÓN URBANA:

(1): La actuación y las denominaciones

(2): El objeto

(3): El encaje jurídico

(4): La obligatoriedad de participación

(5): La ordenación

(6): La delimitación

(7): La memoria de viabilidad económica aMU

(8): Los contenidos del instrumento

(9): La gestión

(10): La distribución de costes y beneficios

(11): El deber de conservación

(12): La revalorización

(13): Las ayudas

(14): El realojo

(15): Lo integrado

(16): El cambio de modelo

(17): Lo que no es una actuación de regeneración

(18): Conclusiones y epílogo