Adaptaciones legislativas. 10 años de la LS07, ¿Un urbanismo de propietarios o de promotores? Deber y facultad de participar

Las recientes promulgaciones y modificaciones legislativas en materia de urbanismo (Aragón, Canarias, Castilla y León y Comunidad Foral Navarra), así como el hecho de que hayan pasado más de 10 años desde la aprobación de la LS07, nos han llevado a analizar uno de los cambios fundamentales que trajo consigo aquella ley y que pervive en el actual TRLSR, la configuración como facultad (y no como deber) de la participación en las actuaciones urbanísticas.

Hace más de 10 años que entró en vigor la Ley estatal 8/2007 de Suelo. Con esta ley se establecieron las condiciones básicas de la propiedad inmobiliaria en diversos aspectos que afectan de forma crucial a la regulación de la acción urbanística, entre ellos, de forma destacada, la relativa a la participación obligatoria o potestativa de los propietarios de suelo en las actuaciones de transformación.

A nadie se le escapa que si los propietarios de suelo tuvieran la obligación de hacer realidad los planes urbanísticos del Ayuntamiento, la regulación del urbanismo y de los derechos y deberes de los propietarios sería muy diferentes a la necesaria en caso de que los propietarios pudieran decidir libremente si ejecutan el plan municipal o no. Por ejemplo, cuando el Ayuntamiento decide reordenar una zona industrial obsoleta cambiando los usos, ¿los industriales instalados en esta zona están obligados a hacer realidad los deseos del Ayuntamiento? La respuesta a esta pregunta condiciona absolutamente la legislación urbanística e, incluso el planeamiento urbanístico y, como no, la ejecución urbanística.

Si la regulación urbanística de las Comunidades Autónomas parte del presupuesto de que los propietarios están obligados a ejecutar el plan urbanístico y, sobre esta piedra, construye la regulación de las determinaciones y condiciones del planeamiento y las condiciones en que se desenvuelve la ejecución urbanística y resultara que la legislación básica del estado protege a los propietarios reconociéndoles el derecho a decidir si participan o no, esta falta de sincronización perjudicaría gravemente la eficacia de la acción pública para la calidad de vida en la ciudad.

La Ley de Suelo de 1956 y sus diferentes versiones (TRLS76 83 y 84, TRLS92 -arts. 20, 131 Y 134, LRSV98 -arts. 14 y 18-), que en lo sustancial no distinguian entre la regulación de la propiedad inmobiliaria y el urbanismo, imponian a los propietarios la obligación de ejecutar los planes urbanísticos públicos.  Es el régimen estatutario de la propiedad inmobiliaria.

En 2007, el Estado, entre otras medidas, derogó esta obligación de los propietarios protegiéndoles frente a los planes de los municipios, tal y como señalaba la EM III de la LS07:

Primero, el de la ciudadanía en general en relación con el suelo y la vivienda, que incluye derechos y deberes de orden socio-económico y medioambiental de toda persona con independencia de cuáles sean su actividad o su patrimonio, es decir, en el entendimiento de la ciudadanía como un estatuto de la persona que asegure su disfrute en libertad del medio en el que vive, su participación en la organización de dicho medio y su acceso igualitario a las dotaciones, servicios y espacios colectivos que demandan la calidad y cohesión del mismo.

Segundo, el régimen de la iniciativa privada para la actividad urbanística, que -en los términos en que la configure la legislación urbanística en el marco de esta Ley- es una actividad económica de interés general que afecta tanto al derecho de la propiedad como a la libertad de empresa. En este sentido, si bien la edificación tiene lugar sobre una finca y accede a su propiedad -de acuerdo con nuestra concepción histórica de este instituto-, por lo que puede asimismo ser considerada como una facultad del correspondiente derecho, la urbanización es un servicio público, cuya gestión puede reservarse la Administración o encomendar a privados, y que suele afectar a una pluralidad de fincas, por lo que excede tanto lógica como físicamente de los límites propios de la propiedad. Luego, allí donde se confíe su ejecución a la iniciativa privada, ha de poder ser abierta a la competencia de terceros, lo que está llamado además a redundar en la agilidad y eficiencia de la actuación.

Tercero, el estatuto de la propiedad del suelo, definido -como es tradicional entre nosotros- como una combinación de facultades y deberes, entre los que ya no se cuenta el de urbanizar por las razones expuestas en el párrafo anterior, aunque sí el de participar en la actuación urbanizadora de iniciativa privada en un régimen de distribución equitativa de beneficios y cargas, con las debidas garantías de que su participación se basa en el consentimiento informado, sin que se le puedan imponer más cargas que las legales, y sin perjuicio de que el legislador urbanístico opte por seguir reservando a la propiedad la iniciativa de la urbanización en determinados casos de acuerdo con esta Ley, que persigue el progreso pero no la ruptura.

[caption id="attachment_5216" align="alignnone" width="960"] Ciudadanos Particulares (derecho iniciativa) Propietarios[/caption]

En consecuencia, la LS07 estableció el derecho a decidir de los propietarios de suelo sobre si participaban en la actuación de transformación o se quedaban al margen de la misma o, dicho de forma más precisa, estableció el carácter potestativo de la participación en las actuaciones de transformación: LS07 8.1.c, ahora TRLS 14.c), para suelo en situación de urbanizado, con excepción de las actuaciones sobre el medio urbano, en las que la participación obligatoria desde la L3R, actual TRLSR 17.2. Por eso se dice que con la LS07 puso fin al llamado urbanismo de propietarios.

• Andalucía: Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía


• Aragón: Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón


• Principado de Asturias: Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo


• Baleares: Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo


• Canarias: Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias


• Cantabria: Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria


• Castilla la Mancha: Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística


• Castilla y León: Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León


• Cataluña: Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de urbanismo


• Extremadura: Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura


• Galicia: Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia


• La Rioja: Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo


• Comunidad de Madrid: Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid


• Región de Murcia: Ley 13/2015, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial y Urbanística de la Región de Murcia


• Comunidad Foral de Navarra: Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo (ult. mod. 16/03/2015)


• País Vasco: Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo (ult. mod. BOPV 9/07/2015)


• Comunidad Valenciana: Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana (ult. mod. DOCV 31/12/2016)

En el conjunto de las 17 leyes podemos distinguir tres bloques, las adaptadas, las parciales y las que pervive el vetusto modelo del TRLS76 como si nada hubiese ocurrido.

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   1. En el primer bloque de los adaptadas, tenemos a Andalucía, que reconoce la facultad de participar (o no) y su forma de ejercerla de acuerdo con la legislación Estatal, Aragón, Canarias, Castilla y León, Comunidad Valenciana y Comunidad Foral Navarra que no solo configuran su derecho de propiedad en función de la clasificación y calificación, sino también su situación básica e, igualmente, las antiguas cargas de los propietarios se predican de las actuaciones, independientemente de la propiedad, y recogen las actuaciones sobre el medio urbano bajo una regulación específica. Castilla La Mancha, que recoge el procedimiento especifico para ejercer la facultad de participar en el seno de la reparcelación acorde a la legislación básica. Cataluña, aunque no establece como ejercer la facultad de participar.
   
   
   2. En el segundo bloque de las parcialmente adaptadas encontramos a Murcia, que predica que la regulación por su ley del régimen urbanístico del suelo y sus facultades se efectúa como desarrollo del contenido básico del derecho de propiedad regulado por la legislación estatal, pero luego somete a los regímenes clásicos de deberes de los propietarios, que no de las actuaciones. Islas Baleares que igualmente se encuentra en una situación intermedia, puesto que reconoce las situaciones básicas, las actuaciones sobre el medio urbano, pero no reconoce la participación en las actuaciones de transformación como una facultad, si no como un deber. Cantabria, si bien ha incorporado las actuaciones sobre el medio urbano, sigue conceptualizando la participación de los propietarios de los suelos sujetos a actuaciones de transformación como un deber. Extremadura, que se ha adaptado por cuanto que configura la participación como un derecho renunciable y cuando la legislación básica se configura como una potestad que requiere afirmación o ratificación (se presume que el sentido de la participación es afirmativa en todo caso, cuando eso no tiene porque ser así).
   
   
   3. Y en el furgón de colaestamos nosotros, País Vasco (pese a la aseveración de sus redactores de que la ley ya se encontraba adaptada a la LS07) donde tanto el concepto de facultad, la forma de su ejercicio y sus consecuencias brillan por su ausencia (p. ej. sistema de cooperación, LvSU 25.1.b). Prácticamente en la misma situación se encuentran Asturias, Galicia, Comunidad de Madrid y La Rioja, en la medida que no declaran expresamente, la facultad de participar, el modo de ejercer dicha facultad e imponen a los propietarios los deberes de la actuación participen o no.
   
   
   
   

A la vista de este somero análisis, las conclusiones/preguntas asaltan por si solas:

• ¿Qué consecuencias tiene la no adaptación de la legislaciones urbanísticas al modelo Estatal/básico/prevalente (según SSTC)?, ¿Ninguna?


• ¿Qué impide hacerlo?, ¿Será vagancia o aquello de “mejor deja las cosas como están…”?


• En nuestro caso, ¿no es hora de darle un repasitoa la Ley 2/2006?

La definición de la participación como facultad no es un mero recurso semántico, idea en la que algunos prefieren refugiarse, ya que es un concepto directamente relacionado con la viabilidad (¿garantía de beneficio bajo un régimen de libertad de empresa -LS07 6.a, ahora TRLSR 9.2-?), el derecho a la patrimonialización de plusvalías, la emergencia de la indemnización en caso de su privación, el régimen de valoraciones y que las cargas no son de los propietarios, sino de las actuaciones de transformación, ¡Como para que no haya nada que adaptar!