[Pasatiempos] "ordenación en su situación de origen"

Por fin! El Tribunal Supremo ha resuelto el mayor enigma del actual sistema de valoraciones: En la valoración de suelo urbanizado en que se prevea una actuación de Reforma o Renovación de la Urbanización, ¿a que se refiere el actual art. 37.3 TRLSR con «la ordenación de origen»?


El 01/07/2008 entró en vigor la Ley 8/2007 de Suelo (LS07) que introdujo el sistema de valoraciones hoy vigente. Desde entonces hemos tenido que tomar decisiones de planeamiento y de ejecución con la incertidumbre de si el coste de algunas intervenciones sería x o 100x. Recientemente se ha despejado una de las incógnitas.

El acertijo

¿A qué «usos y edificabilidades» se refiere el art. 23.3 LS07 [actual TRLSR 37.3] cuando, para valorar el suelo urbanizado en que se prevea una actuación de reforma o renovación dice que considerará los usos y edificabilidades atribuidos en situación de origen?

Hay varias soluciones posibles pero, básicamente, se abren dos opciones:

  1. La ordenación que dio lugar a la última transformación.
  2. La ordenación urbanística inmediatamente precedente.

¿Qué significa «ordenación de origen»?

Es una de las claves del actual sistema de valoraciones en suelo urbanizado.

Nos vamos a centrar en el suelo que ya ha sido urbanizado, entendiendo por tal el que ha sido transformado (art. 12.3 LS07, actual TRLSR 21.3) aunque esté prevista y tenga pendiente una nueva transformación. Por tanto, no nos referimos al suelo en situación de rural (No Urbanizable) ni aunque se prevea su colonización (Urbanizable).

El art. 23.1 LS07 [actual TRLSR 37.1] establece para el suelo urbanizado que en la valoración se tendrá en cuenta la edificabilidad prevista en el planeamiento vigente aplicando el método residual. Hasta aquí ningún cambio respecto al sistema tradicional (TRLS76 105).

Cuando se trate de suelo urbanizado y edificado, se introduce como garantía un valor mínimo equivalente al valor de mercado del bien a expropiar. Esto si supuso una novedad frente a la valoración separada de suelo y vuelo (TRLS76 106), al establecer en este caso el criterio del valor de sustitución. El motivo de esta novedad se explicita en la Exposición de Motivos de la LS07 (apartado VI, párrafos 2.º y 3.º: «Desde esta perspectiva, los criterios de valoración establecidos persiguen determinar con la necesaria objetividad y seguridad jurídica el valor de sustitución del inmueble en el mercado por otro similar en su misma situación... En el suelo urbanizado, los criterios de valoración que se establecen dan lugar a tasaciones siempre actualizadas de los inmuebles, lo que no aseguraba el régimen anterior»).

Y llegamos al tema que nos ocupa, cuando se trate de suelo urbanizado sometido a actuaciones de Reforma o Renovación de la Urbanización (definidas en el art. 14.1.a.2 LS07, actual TRLSR 7.1.a.2) no se considera la edificabilidad prevista en el planeamiento que se ejecuta, sino que se «considerará los usos y edificabilidades atribuidos por la ordenación de origen» (art. 23.3 LS07, actual art. 36.1 LEF y que reproduce el art. 7.2 LS07, actual (TRLSR 11.2). Las tasaciones se efectuarán con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio, sin tenerse en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación y las previsibles para el futuro (art. 36.1 LEF).

La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva... (TRLSR 11.2).

La Exposición de Motivos de la LS07 (apartado VI, párrafo 1.º) dice al respecto: «Se llegaba así [con el sistema tradicional] a la paradoja de pretender que el valor real no consistía en tasar la realidad, sino también las meras expectativas generadas por la acción de los poderes públicos. Y aun en las ocasiones en que con los criterios mencionados se pretendía contener los justiprecios, se contribuyó más bien a todo lo contrario y, lo que es más importante, a enterrar el viejo principio de justicia y de sentido común contenido en el artículo 36 de la vieja pero todavía vigente Ley de Expropiación Forzosa: que las tasaciones expropiatorias no han de tener en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación ni las previsibles para el futuro».

Es decir, aunque pudiera parecer lo contrario, el criterio general de valoración es que no se tiene en cuenta lo que el suelo puede llegar a ser (la edificabilidad prevista en el plan) sino lo que el suelo es, y la excepción es el criterio del suelo urbanizado no sujeto a actuación de Reforma o Renovación de la Urbanización, tal como comentábamos con ocasión de la STSJ PV 1542/2014.

Un ejemplo con pretensiones didácticas

Para entender el alcance del problema, veamos un ejemplo, mucho más simple que los supuestos que nos ofrece la realidad. Para despejar todas las cuestiones de derecho transitorio, que no son menores, se define un calendario un poco apretado:

  • 2008: Se aprueba un PGOU con un sector de suelo Urbanizable industrial con una edificabilidad de 1 m²/m².
  • 2010: Concluye la urbanización y se recepciona.
  • 2012: Se aprueba una 1.ª Modificación del PGOU con recalificación a suelo residencial, una edificabilidad de 2,3 m²/m² y un plazo de conclusión de la urbanización de dos años. Se trata de una reordenación y la ejecución requiere una reforma integra de la urbanización que se había realizado para el uso industrial (es decir, es una actuación de Reforma o Renovación de la Urbanización). No se ejecuta.
  • 2015: Se aprueba una 2.ª Modificación del PGOU reduciendo la edificabilidad a 1,5 m²/m² para adaptarla a la normativa sectorial (el motivo de la modificación es lo de menos).
  • 2016: Se debe valorar el suelo en ejecución de esta 2.ª Modificación del PGOU.

¿Qué usos y edificabilidad se deben considerar?

  1. Lo que prevé el planeamiento que se ejecuta (1,5 m²/m² de uso residencial),
  2. Lo que preveía el planeamiento precedente (2,3 m²/m² de uso residencial),
  3. Lo que preveía el planeamiento cuando se transformó el suelo (1 m²/m² de uso industrial)

El caso real

Antes de llegar a la solución (que nos perdonen los impacientes), vamos a ver el debate y las tribulaciones del Tribunal Superior de Justicia de Madrid:

El resultado, a su vez, deberá ser multiplicado por el aprovechamiento. Esta cuestión es objeto de controversia entre las partes. En principio debemos rechazar la posición de los expropiados ya que la misma es contraria al tenor del tantas veces mentado artículo 24.3 del TRLS ya que acuden al derivado del planeamiento a aplicar.

El citado precepto establece que "Cuando se trate de suelo urbanizado sometido a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, el método residual a que se refieren los apartados anteriores considerará los usos y edificabilidades atribuidos por la ordenación en su situación de origen" lo que nos lleva a entender que el aprovechamiento será el permitido por la ordenación hasta el momento de la modificación que, en todo caso, no puede ser inferior al patrimonializado pues, en caso contrario, la expropiación supondría un precio injusto de un derecho consolidado.

Resulta, al respecto, bastante clarificador el informe del Ayuntamiento que delimita las edificabilidades de las parcelas conforme a la Ordenanza Municipal de la Edificación de Madrid de 1951 habida cuenta que desde entonces no se había producido el desarrollo pormenorizado del Sector ni se había desarrollado el Plan del año 1985 que fue remitido al del 97.

Como hemos indicado, el artículo 24.3 se refiere a edificabilidades. Al respecto debemos saber que el aprovechamiento tipo es el elemento esencial de las técnicas de equidistribución y constituye la edificabilidad de un área del plan, los metros cuadrados que el plan permite construir de un uso lucrativo (vivienda, terciario, industrial), en un área determinada, siendo la base para el cálculo del aprovechamiento susceptible de apropiación privada, o dicho de otro modo, es el tope de tal apropiación.

En el supuesto de autos no cabe aplicar el concepto de aprovechamiento en los términos descritos dado que la parcela y el inmueble existente es anterior a la propia Ordenanza Municipal de la Edificación de Madrid e incluso al propio Plan General de ordenación de 1 de marzo de 1946.

La cuestión es que en las citadas ordenanzas no se establecía un aprovechamiento tipo del área y, en muchos casos, las edificabilidades eran resultado de la ejecución privada de los propietarios siendo que eran usos permitidos pues conforme a la condición 33 de la Ordenanza 12, que sería la aplicable, se mantuvo e incluso consolidó la edificación por lo que entendemos que la edificabilidad consolidada determina el aprovechamiento que en este caso sería de 1,1184.

La solución al enigma

«La mención a "situación de origen" no puede entenderse referido a la primigenia ordenación y sí a aquella inmediatamente anterior al instrumento que legitima la expropiación», Tribunal Supremo dixit.

Explicación: ¿?

Nosotros también nos hemos quedado sin palabras.

La Sentencia: STS 1583/2016.

La Sentencia de instancia: STSJ M 13068/2014.

Confirmación del criterio: STS 1971/2016 y STS 2368/2016

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Comentarios

  1. MIGUEL ANTÓN8/7/16, 10:47

    Hola a todos, enhorabuena por el post y el blog en general. Os seguimos.
    Como en otras ocasiones, se me plantea la siguiente duda: Si los particulares no son expropiados sino que participan en régimen de equidistribución de beneficios y cargas, el aprovechamiento es el de la ordenación que se está ejecutando ¿no? (Art. 40 actual Ley 7/2015)
    Así, el valor del suelo varía en función de si estamos "promoviendo" o "colaborando" con la ejecución del planeamiento, o nos están expropiando...
    En suelo urbanizable (en situación de rural a estos efectos), y en esas operaciones de reforma o renovación en suelo urbano (situación de urbanizado), ¿qué ocurre si participo en régimen de equidistribución en lugar de que me expropien?
    A mi me parece que se quiso luchar contra la valoración de "expectativas", cuando las expectativas es precisamente la "posibilidad razonable de que algo suceda" (2ª acepción del DRAE), esto es, lo que se ha planeado, y es por tanto totalmente legítimo valorarlo porque precisamente es lo que va a pasar,... que para eso se hace un plan, ¿no?
    Otra cosa es que se planee mal y se creen "expectativas" irazonables, pero critíquese ese planeamiento, que no se apruebe, deróguese. Pero si está en vigor, valora la expectativa.

    Saludos.

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  2. María Belén González Ramírez8/11/17, 15:15

    Pues tan absurdo es el criterio que el "premio", en el ejemplo que pones, lo recibirían los que se negaran a participar. Con lo que la gestión urbanística estaría muy gravada con un coste que tendrían que atender los "despistados" que se decidan a constituir una Junta de Compensación. Tendría menos aprovechamiento que los expropiados y encima tendrían que costear ese exceso de valoración. Esto podría incluso hacer que un ámbito de suelo urbano no consolidado se convierta en económicamente inviable. ¿Ese sobre coste deberá en los futuros planes generales tenerse en cuenta en los cálculos de la viabilidad de los ámbitos? yo entiendo que sí.... habría que plantear una hipótesis en la que los propietarios del 49% se negaran a participar, el 51% se hace cargo de las expropiaciónes y por lo tanto del exceso de valor de los terrenos.... DE LOCOS!!!!!

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  3. Hola Belen.
    Ese es uno de los "problemas" de la facultad participar en suelo urbanizado de carácter general (en las actuaciones sobre el medio urbano -aMU- no ocurre lo mismo). Cuestiona una de las bases del planeamiento ficción que en algunos casos hemos vivido. Esto es, que el planeamiento siempre es de saldo positivo porque "yo lo valgo", que surge de meras ordenaciones sin considerar la variable de la ejecución. Además puede ocurrir que tenga limites edificabilidad como en el País Vasco y sea una ecuación ¿imposible?.
    La solución pueden ser las aMU, pero claro los objetivos de la actuación no pueden ser la reforma o renovación de la urbanización, sino la regeneración y renovación del tejido urbano, que son dos cosas muy distintas (¿estaremos ante la caida del velo?).
    Este aspecto lo hemos tratado y seguiremos haciéndolo en próximos post.
    Muchas gracias por tu aportación.
    Un saludo, Alvaro.

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  4. Buenos días a todos.
    No me ha quedado claro cual es la edificabilidad que cogerías tu Natxo.
    No obstante, la idea central que inspira la nueva legislación es desvincular la valoración del suelo de su clasificación urbanística, porque ha de valorarse lo que hay y no lo que el planeamiento, en un futuro más o menos cercano, autoriza a ejecutar, siguiendo la idea ya plasmada en el artículo 36 de la Ley de Expropiación Forzosa .
    En cuanto a la sentencia, decir que el Tribunal Supremo considera que la edificabilidad en situación de origen es la que viene determinada en el PGOUM-97, que es el planeamiento actual de futuro, y así lo establece la LEY 8/2007 en sus artículos 23.1 y 23.2 para aquellos solares y fincas que se encuentran en suelo urbano consolidado exclusivamente, pero el caso que nos ocupa se trata de suelo Urbano no consolidado ( sometido a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización) sujeto al reparto equitativo de cargas y beneficios, por tanto si como dice el tribunal es de aplicación el PGOUM 97 no tendría sentido la redacción del art. 23.3 de la Ley con la matización de “se considerará los usos y edificabilidades atribuidos por la ordenación en su situación de origen”.

    En conclusión, si el propósito del legislador hubiese sido incluir a los suelos sometidos a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, como es este caso, en la situación de suelo urbanizado que no requiere actuaciones de renovación o dotación, lo lógico hubiera sido no incorporar el artículo 23.3 de la Ley y la exposición de motivos de la misma no tendría ningún sentido.

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  5. Natxo Tejerina24/9/19, 19:05

    Hola Nuria.

    En mi opinión, la solución más coherente sería considerar la edificabilidad del plan que dió lugar a la transformación (lo realizado) y nunca lo que pueda contemplar un plan y, menos aun, un plan no ejecutado y que ya no se puede ejecutar por haber sido derogado. Este criterio sería una regla general que debería tener alguna matización:
    1) Considerando el plan realmente ejecutado, qué ocurre con los derechos edificatorios que no se hubieran materializado con incumplimiento del deber de edificar: debería impedirse que un derecho perdido parcialmente se revitalizara por la previsión en un nuevo plan de una actuación de reforma o renovación.
    2) En el caso de que se ejecuta el plan A y se edifica lo previsto en él, luego se aprueba un plan B que permite dos plantas altas más sin reordenación ni actuación de dotación y, por último, se aprueba el plan C que contempla la reforma o renovación: aunque el propietario adquirió los derechos previstos en el plan B de acuerdo con la regla específica del "consolidado" que citas, una vez derogado este plan B, aquellos derechos edificatorios desaparecen.
    En definitiva, creo que la regla de la edificabilidad de origen prevista en el texto legal no puede ser una patente para fosilizar derechos edificatorios contra planeamiento.
    Luego está el caso del derecho transitorio del sistema de valoraciones de 2007: ¿cómo se aplica a las situaciones nacidas con la legislación anterior? Con el lío que tenemos para interpretar la legislación vigente, la resolución general de los problemas transitorios se me hace muy cuesta arriba.
    Como dices, la actuación de reforma o renovación tiene una regla de valoración específica que impide la aplicación del criterio del suelo "consolidado" y que es coincidente con el criterio general de desprecio de las expectativas (excepción a la excepción) por eso la solución adoptada por el Tribunal Supremo me parece totalmente desafortunada tanto como criterio interpretativo general como solución al caso concreto.
    Por último, esta la cuestión de cómo deberá ser. Me parece que si derivamos a las indemnizaciones los supuestos de modificación anticipada de planeamiento, los derechos edificatorios previstos en un plan derogado no se deberían tener en cuenta por haber "caducado" aunque en tal caso se presentara un agravio con los propietarios en nueva urbanización porque estos no solo tienen la indemnización de la facultad sino la parcela bruta pero es una diferencia a consecuencia de la naturaleza de las cosas y del incumplimiento de la obligación de ejecutar el plan en cuanto a la edificación.

    Gracias por tu aportación

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  6. Buenos días Natxo,
    Gracias. Me alegro de que compartas conmigo el criterio valorativo. Así lo aplique en la valoración de las fincas a las que se refiere la sentencia en cuestión.

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