La Ley de Medidas Urgentes y el silencio

La Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo (LPAC) establece que las solicitudes de la ciudadanía deben ser resueltas y notificadas en el plazo de tres meses (una disposición legal puede establecer un plazo mayor sin que supere los 6 meses).

La realidad de la práctica urbanística esta lejos de esos plazos. Son numerosas las causas de esa disociación entre la norma legal y la realidad pero una cuota alta de responsabilidad de la elongación de los plazos son, precisamente, los informes sectoriales preceptivos, una parte importante de los cuales proviene del mismo legislador que establece el plazo de tres meses.

La legislación estatal ha establecido la regla general del silencio positivo.

En materia de licencias urbanísticas, el Tribunal Supremo, interpretando los antiguos arts. 242.6 TRLS92 y 8.1.b TRLS08 estableció que no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística (STS 437/2009). Entendemos que el cambio de regulación por el art. 11.4 TRLSR, viene a superar esa doctrina y ahora las licencias de movimientos de tierras, edificación, talas... tienen silencio negativo, aplicándose a las demás licencias la regla general, consistente, tal como estableció la STS 3066/2007:

En la legislación vigente sobre procedimiento administrativo, el silencio positivo da lugar a un verdadero acto administrativo estimatorio. Así se resalta en la Exposición de Motivos de la propia Ley 4/1999, donde leemos que "el silencio administrativo positivo producirá un verdadero acto administrativo eficaz que la Administración Pública sólo podrá revisar de acuerdo con los procedimientos de revisión establecidos por la Ley", y así lo hemos dicho en SSTS de 28 de diciembre de 2005 (RC 9717/2003) y 27 de enero de 2006 (RC 66/2004) (...).

No obstante, aun partiendo de esta caracterización del silencio positivo como auténtico acto administrativo, la misma Ley ha querido poner remedio a las consecuencias potencialmente lesivas para el principio de legalidad a que conduce esta caracterización jurídica del silencio, y por eso su artículo 62.1. f) [actual art. 47.1.f LPAC] establece que los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho cuando se trate de "actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición".

Ahora bien, este precepto que acabamos de transcribir no puede ser interpretado y aplicado prescindiendo de lo dispuesto por el artículo 43.4.a) de la misma Ley, reformado por la Ley 4/1999 [actual 24.3.a LPAC], donde se establece que "en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo". Esta específica previsión legal, coherente con la naturaleza del silencio positivo como acto administrativo declarativo de derechos, implica que si la Administración considera que el acto administrativo así adquirido es nulo, por aplicación del propio artículo 62.1. f)  [actual art. 47.1.f LPAC](esto es, por carecer el adquirente del derecho de los requisitos esenciales para su adquisición), no podrá dictar una resolución expresa tardía denegatoria del derecho, posibilidad vedada por el artículo 43.4. a) [actual 24.3.a LPAC], sino que habrá de acudir al procedimiento de revisión de oficio contemplado en el art. 102.1, de la tan citada Ley 30/1992 [actuales arts. 106 y 107 LPAC].

La interpretación contraria, es decir, la consistente en que el acto adquirido por silencio positivo puede ser directamente desplazado por un acto expreso posterior en los casos del artículo 62.1. f) [actual art. 47.1.f LPAC], es no solo contraria a la naturaleza del silencio positivo plasmada en la misma Ley, sino también a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima que la propia Ley también recoge, sin olvidar que siempre queda en manos de la Administración evitar los efectos distorsionadores de la adquisición de derechos cuando no se cumplen las condiciones para ello, mediante el simple expediente de resolver los procedimientos en plazo.

En materia de plazos y efectos del silencio, Ley de Medidas Urgentes ha adoptado las siguientes medidas:

• En el procedimiento de aprobación del Proyecto de Actuación Prioritaria (art. 94.bis LvSU), tiene sentido estimatorio la falta de resolución en plazo de los siguientes trámites:
• La fijación de criterios directivos (1 mes después de la presentación del anteproyecto).
• La validación del proyecto básico para su exposición pública (1 mes después de la presentación del básico).
• La aprobación del proyecto básico refundido (2 meses de su presentación).
• La aprobación del proyecto ejecutivo (1 mes desde su presentación).
• Ha reducido a dos meses el plazo para la resolución de las solicitudes de licencias de primera utilización de obras o partes de ellas, así como su modificación y el cambio, total o parcial, de usos de la edificación (art. 207.1.r LvSU). El silencio frente a estas solicitudes ya tenía sentido estimatorio (art. 210.6 LvSU).
• En el procedimiento para la Declaración de la Calidad del Suelo en ámbitos en que se prevean usos residenciales protegidos (DA6 L.4/2015):
• Cuando en el procedimiento se solicite la aprobación de Plan de Excavación selectiva: el plazo de resolución se reduce a 2 meses. En este caso, la Declaración de Calidad de Suelo se producirá en el plazo de un mes desde la presentación de la investigación del estado final del suelo.
• En otro caso, la Declaración de Calidad de Suelo se resolverá en el plazo de 3 meses.

Por otra parte, se fija plazo de emisión y sentido en caso de ausencia para los siguientes informes:

• En el caso de aprobación del proyecto de vivienda pública y calificación de vivienda protegida que no precisen licencia por contar con informe urbanístico favorable, se entiende que el informe urbanístico municipal requerido es favorable si no se emitiera en el plazo de un mes (art. 212.1 LvSU).
• En el procedimiento sincronizado de aprobación de planes sujetos a evaluación ambiental estratégica simplificada (art. 75.bis Ley 10/2021 de Administración Ambiental de Euskadi):
• Se entenderá que los informes sectoriales recabados de las administraciones públicas vascas, son favorables si no se emiten en el plazo de un mes.
• El órgano ambiental debe emitir el Informe Ambiental Estratégico en el plazo de un mes.
• Los informes y autorizaciones sectoriales de las administraciones públicas vascas referidos a proyectos y planes con vivienda protegida deberá emitirse en un mes entendiéndose favorable de no ser expreso (DA2 L.6/2025).
• En los procedimiento de contratación del sector público relativos a vivienda protegida alojamientos dotacionales, a consecuencia de la declaración de urgencia (DA3 L.6/2025), los plazos de emisión de informes se reducen a la mitad. 

Confiamos que estas medidas contribuyan a agilizar los procedimientos y que el esfuerzo que se impone a los operadores se vea recompensado con el desarrollo del planeamiento y de las promociones de vivienda protegida.