Son galgos o podencos, sistemas generales o sistemas locales.

 

Por entre unas matas, seguido de perros, no diré corría, volaba un conejo.

De su madriguera salió un compañero y le dijo: «Tente, amigo, ¿qué es esto?»

«¿Qué ha de ser?», responde; «sin aliento llego...; dos pícaros galgos me vienen siguiendo».

«Sí», replica el otro, «por allí los veo, pero no son galgos».

«¿Pues qué son?» «Podencos.»

«¿Qué? ¿podencos dices? Sí, como mi abuelo.

Galgos y muy galgos; bien vistos los tengo.»

«Son podencos, vaya, que no entiendes de eso.»

«Son galgos, te digo.»

«Digo que podencos.»

En esta disputa llegando los perros, pillan descuidados a mis dos conejos. Los que por cuestiones de poco momento dejan lo que importa, llévense este ejemplo.

Los dos conejos, Tomás de Iriarte.

Esta fantástica fábula de Tomás de Iriarte retrata como pocas las inertes y anacrónicas discusiones sobre la distinción entre sistemas generales y sistemas locales todavía tan presente en nuestra Ley 2/2006 (arts. 54 y 57).

Parece que este debate ha resurgido a la vista del pleito sobre la tramitación del Texto Refundido del Plan Parcial del sector Abaro en Sopela (STSJ PV 3010/2025)

Entre otras cuestiones se abordó si la naturaleza de un sistema local docente debió ser calificado (previa modificación de las NNSS) como sistema general. Y en ese debate nuestra Sala se acogió al siguiente criterio jurisprudencial, que tenemos que anticipar que se encuentra superado por la STC 94/2014 que declaró inconstitucional el art. 138.2 y la posibilidad de adscribir sistemas generales en suelo urbano no consolidado. Veamos:

FJ4: «Se opone en segundo lugar el recurrente al carácter de sistema local de la travesía, la rotonda y el puente de conexión con Elizalde, por entender que se trata de un sistema general, y ello porque el propio planificador afirma que con dicho trazado se configura un auténtico centro urbano de Ugaldetxo, porque se trata de una carretera de la Diputación Foral, y porque beneficiará no sólo a Ugaldetxo sino además a Elizalde y al resto del conjunto de Oiartzun.

En el marco legal de la Ley 6/1998, de 13 de abril sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, la distinción entre sistemas locales y generales descansaba en la idea de que los sistemas locales tenían carácter local, se hallaban al servicio del ámbito, correspondiendo a los propietarios del suelo urbano no consolidado los deberes de cesión del suelo necesario y del costeamiento de su ejecución (art.  14-2-a) y e), y a los del suelo urbanizable, además de los deberes de ceder el suelo y costear la ejecución de las dotaciones locales (art.  18-1 y 6), los de ceder el suelo para sistemas generales que el planeamiento adscriba al ámbito (art.  18.2), y de costear las infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación y las obras necesarias de refuerzo y ampliación de los existentes (art.  18-3). Por el contrario, los sistemas generales se caracterizaban por su carácter estructurante al servicio del conjunto de la población, y salvo su adscripción a sectores de suelo urbanizable a efectos de cesión del suelo necesario, su costeamiento íntegro, esto es, suelo y ejecución, correspondía al municipio.

En el marco del TRLS08 son deberes de la promoción en las actuaciones de transformación, que incluyen tanto el suelo urbano no consolidado como el urbanizable de la LSU, el de entregar a la Administración el suelo reservado por el planeamiento para dotaciones incluidas en la propia actuación o exteriores adscritas a ella a efectos de su obtención (16-1-a) y el de costear las obras de urbanización de la actuación previstas en la actuación y las de conexión con las redes generales de servicios y las de ampliación y refuerzo de las existentes fuera de la actuación que ésta demande (art.  16.1.c).

La LSU impone a los propietarios de suelo urbano no consolidado y urbanizable la cesión del suelo necesarios para las dotaciones locales y para los sistemas generales "adscritos a efectos de su obtención o ejecución" (art.  25.1-b)-2-a), así como el costeamiento de las cargas de urbanización del ámbito y de las infraestructuras y servicios interiores y de conexión, refuerzo o ampliación de las exteriores que se adscriban por ser necesarias (art.  25.1-b)-2)-c). El art. 53.1.f) prevé como determinación de carácter estructural, la de la red de sistemas generales y su adscripción a ámbitos de ejecución a los efectos de su obtención, "y en aquellos supuestos en que resulten funcionalmente necesarios para el desarrollo de uno o varios ámbitos de ordenación concretos, a los efectos también de su ejecución y asunción del coste". Finalmente, el art.  138.2 LSU establece que "la obtención gratuita del suelo y los derechos necesarios para las dotaciones públicas de las redes de sistemas generales y, en su caso, la financiación de su ejecución se podrán realizar mediante su inclusión o adscripción a actuaciones integradas".

Pues bien, la conclusión que de dicho marco jurídico se extrae a los efectos del presente asunto, es que la caracterización como sistema general o sistema local de la travesía GI-3631 en Ugaldetxo y la rotonda y puente, pierde su importancia si se tiene en cuenta que la UGA-1.A es suelo urbano no consolidado, y que sus propietarios tienen el deber de ceder el suelo necesario para los sistemas locales y para los sistemas generales que el planeamiento adscriba a efectos de su gestión (art.  25- 1-b)-2)-a) LSU), e incluso el deber de costear la ejecución de sistemas generales adscritos que resulten funcionalmente necesarios (arts. 53.1.f) y 138.2 LSU).

Es decir, que el debate sobre si tiene carácter de sistema local o general a los exclusivos efectos de excluir la carga de cesión de suelo y el coste de ejecución perdería virtualidad desde el momento en que la LSU prevé el deber de los propietarios de suelo urbano no consolidado, no solo de ceder del suelo necesario, sino además el del costeamiento de los sistemas generales adscritos al mismo que resulten funcionalmente necesarios, y siendo ello así, lo esencial sería si tales elementos de urbanización son o no funcionalmente necesarios para el desarrollo del ámbito, cosa que no ha sido debatida en la causa ya que la parte actora se ha limitado a defender que se trata de un sistema general».

Esta argumentación suscita varias cuestiones de interés.

En primer lugar, el concepto de sistema general ya no esta definido en la legislación estatal debiendo estarse a lo que establece la Ley 2/2006, aunque ello implique una revisión conceptual de lo que aprendimos en la escuela. La Ley 2/2006 define los sistemas generales y locales de forma imperfecta pues genera solapes. Veamos, el requisito sustantivo del sistema general es que su servicio "abarque más de un ámbito" (art. 54.1); sin embargo, aquellos sistemas que abarquen más de un ámbito pero den servicio predominante a un ámbito concreto, también serían sistemas locales (art. 57.1); no pudiendo olvidarse que el refuerzo de un sistema general a consecuencia del incremento de la demanda requiere ajustes más finos. Por ello nos inclinamos a pensar que la clave de la distinción en nuestra normativa urbanística es la primera parte de los artículo definitorios: Cuando la dotación este definida en la ordenación estructural es sistema general y si no lo esta es sistema local (aspecto instrumental de la definición). Por ello, en nuestra opinión, el motivo de recurso tenía una resolución muy simple.

Por otra parte, la sentencia se apoya en las posibilidades de adscripción contempladas en el art. 138.2, precepto nulo (STC 94/2014). Aunque esta sentencia constitucional no anuló expresamente otros artículos que mencionan la adscripción de sistemas generales (arts. 25.2.c y 53.1.f), al haber anulado la técnica de la adscripción de sistemas generales, esta no esta contemplada en la normativa urbanística autonómica.

Sin embargo,  la resolución de la cuestión esta perfectamente alineada con la doctrina del propio TSJ PV que se ha solido basar en un razonamiento diferente: Aunque el art. 138.2 tras la STC 94/2014 no contemple la adscripción de sistemas generales, si la permite el art. 18.1.a TRLSR (entre otras,  STSJ PV 3132/2017 FJ10 con motivo de la aprobación definitiva del Plan Especial de Ordenación Urbana de la UE 6 Otxandategi en Berango), que ha superado la, ya obsoleta, distinción entre sistemas locales y sistemas generales.

Aprovechamos la ocasión para señalar, una vez más, que, como se puede observar, la regulación básica de suelo es una ley claramente urbanística, así que ¿podremos dar por superada la STC 61/1997 o seguiremos discutiendo si son galgos o podencos?