Sobre la nulidad parcial de los planes urbanísticos

Hoy volvemos sobre la cuestión de si cabe la nulidad parcial de un planeamiento urbanístico o si, por el contrario, cualquier vicio conlleva la nulidad de todo el plan.

El art. 47.2 LPAC establece que "serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior". Como los planes son "disposiciones", los vicios comportan la "nulidad de pleno derecho" es decir, como si no hubieran existido nunca y que haya que reiniciar el procedimiento de aprobación desde el primer trámite y no desde que se produjera la omisión irregular. Este precepto recoge una jurisprudencia totalmente consolidada.

En otras ocasiones nos hemos hecho eco de dos líneas jurisprudenciales que matizan lo expuesto en el párrafo anterior:

• La STS 168/2024 (PGOU de Torremolinos), aunque confirmó la anulación total, contempló la aplicación al planeamiento urbanístico de una línea jurisprudencial no referida a planes urbanísticos que venía estableciendo soluciones alternativas a la anulación global: no procede la declaración de nulidad si con ello recupera vigencia una disposición aquejada de los mismos vicios, cabe la nulidad parcial cuando el vicio de legalidad no afecte a la totalidad de la disposición, en caso de omisión de informes cabe la retroacción de las actuaciones y la validez de lo tramitado hasta ese momento...  
• La  STS 1300/2020 (PGOU de Yaiza) que confirmó la nulidad parcial en un caso en que se había eludido el informe de Costas, limitando la anulación a los sectores afectados por las limitaciones de la Ley de Costas.

Esta Sentencia del PGOU de Yaiza dio lugar a números artículos doctrinales sobre la potencialidad de la nulidad parcial. Llegó a extraerse (quizás de una manera excesivamente extensiva) la conclusión de que la nulidad parcial era aplicable en todo caso, porque toda afectación invalidante (formal, procedimental o de fondo) es individualizable y extirpable del resto de la norma.

Recientemente, el Tribunal Supremo ha dictado dos Sentencias volviendo sobre la nulidad parcial de los planes urbanísticos.

El pasado día 2 de junio se dictó la STS 2528/2025 en la que se analiza la posibilidad de nulidad parcial del Plan General de Ordenación Supletoria, también de Yaiza (Lanzarote). El vicio invalidante en este caso es la aprobación del plan contrariando el informe vinculante de carreteras y, habiéndose anulado todo el plan, se examina la posibilidad de la nulidad parcial. En el FJ12 dice:

«En este sentido debe tenerse en cuenta que un Plan, por su propia exigencia conceptual, constituye un todo armónico que comporta una interconexión en sus previsiones, de forma tal que puede verse alterado en subconjunto de modificarse de manera particular en alguna de ellas. En efecto, la finalidad del planeamiento urbanístico es establecer una regulación puntual de todo el suelo existente en su ámbito territorial, regulación que debe integrar, con amplio grado de discrecionalidad, las exigencias que se impone por la Legislación urbanística y de otra naturaleza que sea de aplicación. Ello comporta que las cargas y deberes que está en la base del planeamiento, y las determinaciones de las exigencias que impone toda una amplia normativa que protege los más variados elementos, alguno vitales, de la sociedad, que se ven afectados por el planeamiento, requiere esa armonía que han de repartirse entre todo ese ámbito territorial, de tal forma que se produce una interconexión de esa determinaciones (zonas verdes, vías públicas, espacios libres, reservas de viviendas, edificabilidad general) en todo ese ámbito, debiendo imponer en todo ese territorio un reparto de tales exigencias, de tal forma que lo que se decida en un determinado sector o área delimitada en el Plan para su ordenación, debe estar en armonía con las restantes o, si se quiere, alteradas las determinaciones de una concreta área o sector, se ven afectados los restantes que, en principio, pueden alterar las determinaciones establecidas inicialmente. De ahí que no cabe declarar la nulidad de una determinada área o sector porque afectaría a la armonía del Plan.»

En dicha resolución, tras constatar que el Plan se aprobó definitivamente sin la emisión del informe y sin que hubiera transcurrido el plazo habilitado para evacuar el mismo conforme a la Ley de Costas, lo que constituía un trámite esencial, este Tribunal dictaminó que procedía declarar la nulidad de pleno derecho del Plan, si bien para no incurrir en reformatio in peius, desestimó los recursos de casación interpuestos y confirmó la decisión de la Sala de Canarias, en cuanto anuló el PGOS de Yaiza, en el ámbito territorial en que fuera preceptivo la emisión del informe a que se hace referencia en el art. 117-2º de la Ley de Costas, con orden de retroacción del procedimiento al momento oportuno para que se emitiese el referido informe sobre dicho ámbito territorial.

La aplicación de las precedentes consideraciones al presente caso, conlleva la declaración de nulidad de pleno derecho de todo el Plan, tal y como declara la sentencia de instancia, por cuanto el vicio apreciado no puede individualizarse respecto de un determinado ámbito territorial del Plan o concretas determinaciones del mismo como propugnan los recurrentes, pues entendemos que las afecciones a la carretera insular de interés regional LZ-2, tanto en lo que se refiere la línea límite de edificación y el retranqueo de la edificación para el último tramo de la carretera -comprendido entre la glorieta de acceso al núcleo de Playa Blanca y la calle "Salida a Fuerteventura" junto a la entrada al Puerto de Playa Blanca- así como las afectantes a las nuevas glorietas propuestas para las dos carreteras por las que se accede a Playa Blanca, con el fin de que la carretera LZ-2 mantenga su trazado actual y las nuevas glorietas se diseñen únicamente para el tramo urbano de la carretera LZ-701, esto último por razones de seguridad y comodidad del tráfico, indudablemente afectan a la generalidad y no a concretas determinaciones que puedan individualizarse aisladamente, ya que la configuración de nuevas glorietas o rotondas concierne y afecta a la propia vertebración del municipio, debiendo reiterarse que el Plan constituye un todo armónico que comporta una interconexión en sus previsiones, de forma tal que alteradas las determinaciones de una concreta área o sector, se ven afectados los restantes que, en principio, pueden alterar las determinaciones establecidas inicialmente, de ahí que no cabe declarar la nulidad de una determinada área o sector, como la que aquí nos ocupa, porque afectaría a la armonía del Plan, lo que necesariamente conlleva la declaración de nulidad de pleno derecho de todo el Plan, por lo que habiéndolo acordado así la sentencia impugnada, procedente será confirmar la misma y desestimar los recursos de casación interpuestos».

Como se puede observar en el segundo de los párrafos transcritos, la interpretación que merece la Sentencia de Yaiza de 2020 es que si allí se declaró la nulidad parcial es porque en vía de recurso no podía darse lugar a una situación que perjudicara al recurrente porque la suspensión de parte de los sectores de plan es un resultado distinto del planificado, lo que tiene toda la lógica.

Unos días antes, el 28 de mayo de 2025 el Tribunal Supremo, interviniendo la misma ponente y un Tribunal con, practicamente la misma composición, dictó la STS 2495/2025 (PP Alcobendas) sobre la misma cuestión de la viabilidad de la nulidad parcial y, francamente, no llegamos a entender al Tribunal Supremo. Veamos:

• Junto al sector discurren dos líneas de alta tensión que el PGOU preveía soterrar, opciones que recoge el PP inicial.
• El informe de REE plantea que el soterramiento es técnicamente inviable.
• En consecuencia, el PP definitivo contempla la medida correctora de construir un caballón que impida la visualización del tendido eléctrico desde el sector.
• La evaluación ambiental se produjo respecto de una ordenación que contemplaba el soterramiento. La medida correctora (caballón) no se  fue objeto de evaluación ambiental.
• La Sala considera que el caballón comporta un cambio sustancial.

La cuestión es si la anulación del caballón por omisión de la evaluación ambiental comporta la anulación de todo el plan o se puede anular únicamente el caballón y mantener la vigencia del resto del Plan Parcial.

Solución: cabe la anulación del caballón (nulidad parcial).

No llegamos a entender que siendo un objetivo tanto del PGOU como del PP aprobado la invisibilización del tendido eléctrico (bien mediante soterramiento bien mediante caballón) se aprueba un resultado que ningún instrumento de planeamiento considera aceptable. Si volvemos a releer los pasajes transcritos de la segunda sentencia de Yaiza... se nos funden los plomos. System error!!!

En cualquier caso, pensamos que la conclusión, de momento es diferente de la que se ha venido sosteniendo porque que la nulidad total es la regla general para cualquiera de los vicios de legalidad de los instrumentos de ordenación urbanística y que únicamente puede ser parcial cuando se pueda individualizar inequívocamente y que no existe interrelación con el resto de elementos, cuestión que no se produce cuando se afecta a los sistemas generales o a las afecciones sectoriales. Por tanto, la nulidad total es la regla general y la parcial es excepcional.

En este punto queremos reiterar la propuesta de lege ferenda sobre los efectos de invalidez de las disposiciones generales que hemos realizado en otras ocasiones, ¿no sería más equilibrada la solución de habilitar la anulabilidad de los reglamentos modificando los arts. 47.2 y 48 LPAC en vez de los enjuagues jurídicos que hemos visto tanto en el proyecto de ley como en la proposición de ley de modificación del TRLSR?