Propuestas para la seguridad jurídica de los instrumentos de ordenación urbanística


Según los medios de comunicación parece que los partidos políticos desean retomar la iniciativa legislativa para lo que señalan como la Mejora de la Seguridad Jurídica de las disposiciones reglamentarias que lo son todos los instrumentos de ordenación urbanística. Sin embargo, quizás deberían ser más honestos o claros (porque seguridad jurídica ya hay) y lo que deberían decir es propuestas para eludir o paliar los efectos de la nulidad de pleno derecho de estas disposiciones reglamentarias cuando incurren en algún vicio de legalidad, ya sea formal, procedimental o de fondo.

Desde el año 2018 han sido numerosas las iniciativas las que han intentado o abordado el tema con poca fortuna y posiblemente menor acierto:

  • Proposición de ley de medidas administrativas y procesales para reforzar la seguridad jurídica en el ámbito de la ordenación territorial y urbanística (2018).
  • Anteproyecto de Ley por el que se modifica la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobada por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, para reforzar la seguridad jurídica en el ámbito de la planificación territorial y urbanística (2021).
  • Manifiesto por la seguridad jurídica del planeamiento territorial y urbanístico acordado en el “encuentro autonómico Xacobeo 21·22 por un urbanismo responsable” (2022).
  • Proyecto de Ley por la que se modifica el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (Mayo 2024).
  • Proposición de Ley por la que se modifica el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (Junio 2024, curiosamente todavía es una iniciativa legislativa “viva” según la web del Congreso de los Diputados).

Por ello, interesa realizar una recopilación de las propuestas normativas concretas que se han llegado a realizar en las tres esferas posibles a lo largo del tiempo, las cuales pueden verse más desarrolladas en el artículo publicado en el N.º 358 de la Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente y en las entradas que dedicamos al Proyecto de Ley y a la Proposición de Ley de modificación del TRLSR.

Propuestas administrativas

Dentro de este primer bloque encontramos aquellas propuestas destinadas a la mejora de la coordinación entre las distintas administraciones, a la agilización y a la resolución en tiempo de sus cometidos y, en su caso, a las que podrían definir una nueva arquitectura legal que permitiría aumentar o mejorar la seguridad jurídica en el entorno de los instrumentos de ordenación urbanística y para los distintos operadores que los gestionan. Así tenemos propuestas como:

  • Creación de un registro de contenidos, estudios e informes de los instrumentos de ordenación urbanística.
  • Centralización de informes sectoriales de cada administración (Estado, Comunidad Autónoma y Provincia).
  • Reevaluación de la naturaleza de los informes sectoriales.
  • Sentido del silencio administrativo de los informes sectoriales extemporáneos.
  • Eliminación de la función pública de los instrumentos de ordenación urbanística, adquiriendo una mera función indicativa.
  • Definición de una nueva arquitectura legal de instrumentos de ordenación urbanística.
  • Definición de la naturaleza de los planes y los efectos en caso de vicio legal por cada Comunidad Autónoma.
  • Diferenciación de la ordenación estructural y pormenorizada para la individualización de los posibles efectos.
  • Aprobación monofásica de los instrumentos de ordenación urbanística.

Propuestas jurídicas

En este segundo bloque de propuestas legislativas se engloban aquellas que proponían un cambio de naturaleza de los instrumentos de ordenación, de la tipificación de los distintos vicios de legalidad, de los tipos de recursos contencioso-administrativos y de las posibles derivadas a la seguridad del tráfico jurídico de los bienes y derechos.

  • Modificación del art. 47.2 LPAC.
  • Modificación de la naturaleza de los instrumentos de ordenación urbanística.
  • Diferenciación de los contenidos normativos de los no normativos en los instrumentos de ordenación urbanística.
  • Limitación de la acción pública en los RCA contra los instrumentos de ordenación urbanística.
  • Limitación de los particulares en los RCA contra los instrumentos de ordenación urbanística en función de su afectación.
  • Ampliación temporal de los dos meses para la interposición del RCA directo contra los instrumentos de ordenación urbanística.
  • Limitación temporal y sustantiva del RCA indirecto contra los instrumentos de ordenación urbanística.
  • Establecimiento de la anotación registral obligatoria de los RCA y de las sentencias.

Propuestas jurisdiccionales

En este tercer bloque de propuestas se describen las que podrían ser adoptadas en sede judicial, tanto en el seno de un pleito como a consecuencia de la ejecución de la propia sentencia.

  • Desestimar los RCA si no han venido precedidos de alegaciones administrativas previas.
  • Adoptar obligatoriamente medidas cautelares de suspensión cuando exista “fumus boni iuris”.
  • Necesidad de fundamentar de manera sustantiva las impugnaciones por motivos formales.
  • Exigir caución en todos los RCA.
  • Permitir la subsanación del trámite o informe omitido en sede judicial.
  • Limitar la nulidad radiactiva o principio de jerarquía.
  • Aplicar de manera generalizada la nulidad parcial y al margen de la petición de las partes.
  • Limitar la nulidad de pleno derecho salvo errores sustantivos o que el resultado pudiera haber sido distinto.
  • Que las sentencias diferencien las partes afectadas de nulidad y de las que simplemente se anulan.
  • Que las sentencias de nulidad de pleno derecho sean meramente declarativas, salvo que se establezcan expresa y pormenorizadamente el alcance de sus efectos.
  • Permitir la subsanación tras la sentencia suspendiendo la ejecutividad de la misma.
  • Habilitar el uso del instrumento de ordenación urbanística anulado mientras se subsanan los vicios legales.
  • Habilitar el uso de normas provisionales mientras se tramita el nuevo instrumento de ordenación urbanística.
  • Limitar la capacidad de revisión de los actos administrativos firmes.
  • No aplicar el derecho europeo y la jurisprudencia del TJUE. 

De todas ellas, y haciendo caso del principio de la Navaja de Ockham (en igualdad de condiciones, la teoría más simple tiene más probabilidades de ser correcta que la compleja), es probable que la propuesta que menos disfunciones genere y que mejor guarde el necesario equilibrio entre las tres garantías constitucionales (legalidad, jerarquía normativa y seguridad jurídica) sea la propuesta de ampliar o incluir la anulabilidad para las disposiciones reglamentarias (LPAC 48).

¿Qué beneficios traería consigo esta propuesta?

Sin perjuicio de que no haya unas excesivas diferencias entre la nulidad y la anulabilidad tal y como apunta el profesor José Suay,

«En cualquier caso, y más allá de ello, lo que todavía con mayor énfasis importa destacar es que, en lo que más directamente nos concierne, acordada la anulación de un plan en sede judicial, no varían significativamente las consecuencias que pudieran resultar de la nulidad de pleno derecho y de la anulabilidad con base en el recurso a la citada categoría alternativa de la anulabilidad. Y no lo hacen, porque nuestro ordenamiento jurídico con carácter general, sencillamente, no distingue y no asigna a la nulidad de pleno derecho y a la anulabilidad un distinto grado de eficacia desde dicho punto de vista temporal (eficacia "ex tunc", en el primer caso; y "ex nunc", en el segundo), por lo que el momento en que se desencadena dicha eficacia no cambia y es el mismo. Por regla general, además, cumple añadir que dicho momento debe ser de entrada aquél en que se produce la infracción del ordenamiento jurídico (eficacia, por tanto, "ex tunc", no desde que se declara dicha infracción: eficacia "ex nunc"); sin perjuicio de las exigencias institucionales requeridas por el propio ordenamiento jurídico que precisan ser atendidas en no pocas ocasiones y que no sólo facultan, sino que obligan incluso, a la modulación temporal de tales efectos; aun cuando, eso sí, en tales casos, con independencia de la calificación de la invalidez (nulidad de pleno derecho o de la anulabilidad) y situando ambas en el mismo plano de entrada» (Suay Rincón, 2020).

lo que, quizás, sería más importante es que permitiría conservar los actos y trámites previos a la comisión del vicio de legalidad y tratar de subsanarlos, si verdaderamente son subsanables.

Por tanto ¿A quién concierne más este tema? ¿A la Comisión de Vivienda y Agenda Urbana o a la Comisión de Justicia y a la Comisión General de Codificación?

¿Es el TRLSR o la LPAC lo que hay que modificar?

Comentarios