Checks and Balances, lo urbanístico, lo sectorial y lo transversal

Dice la Fundeu que la expresión inglesa Checks and Balances hace referencia al sistema que vela por la separación de poderes característica del Estado de derecho, especialmente en Estados Unidos, el cual se basa en un sistema concebido para impedir que ninguna de las tres ramas sobre las que se fundamenta la separación de poderes adquiera excesiva primacía sobre el resto. En castellano tenemos también otras expresiones equivalentes tales como controles y equilibrios, límites y contrapesos, mecanismos correctores, sistema de contrapoderes institucionales o sistema de equilibrio de poderes.

Traemos esta cuestión de los controles y equilibrios a raíz del Editorial de nuestro admirado Luciano Parejo en el último número (nº 184) de la revista Práctica Urbanística titulado: “La vexata quaestio de la concurrencia de competencias en un mismo espacio físico que se resiste a ser despejada; su nuevo afloramiento a propósito del uso del suelo en los puertos de interés general”.

En este editorial, el profesor Parejo nos acerca por medio de la colisión legislativa y competencial a una de las cuestiones más candentes que acontecen en los procesos de elaboración de los instrumentos de ordenación y es la incidencia de lo sectorial en lo urbanístico (otros autores han llegado a calificar esta incidencia de invasión que, de manera significativa, denota el cariz de víctima que se atribuye al urbanismo en este caso). En este caso la colisión se muestra entre una ley urbanística (da igual cual) y la regulación básica (de puertos de interés general en este caso, TRLPEMM y el art. 149.1.20ª CE). Nos hemos permitido extractar algunos pasajes del citado editorial donde se plantea el problema y su conclusión:

«Transcurridos ya más de 40 años de las llamadas preautonomías, más de 30 de los primeros estatutos de autonomía y casi veinte años de su modificación, la dinámica real del Estado de las autonomías sigue sin responder plenamente a la lógica que el carácter compuesto de éste comporta, especialmente cuando está en juego la ordenación territorial y urbanística.

Entre las razones que explican tal situación destaca la inercia entre nosotros de la concepción de la competencia como título que confiere de suyo a su titular la exclusiva de la interpretación del círculo de intereses colectivos en que aquella se inscribe y, consecuentemente, la decisión en las materias correspondientes. Ocurre que los contornos de estas materias están lejos de resultar sin más de su denominación constitucional. Lo impide la complejidad del esquema del reparto constitucional de competencias, a la que se añade su dependencia, en la jurisprudencia constitucional, de la perspectiva con la que el legislador formalizador de las distintas políticas públicas determine el objeto de éstas.

[…]

Concretada así la cuestión a decidir –si el precepto autonómico objeto de recurso, dictado al amparo de la competencia autonómica en materia de ordenación del territorio y urbanismo, produce, por su carácter indiferenciado en cuanto a su ámbito de aplicación (comprensivo de los puertos de interés general), una interferencia ilegítima en el ejercicio de las competencias estatales– afronta la determinación de los parámetros a emplear en la resolución de la cuestión en términos confirmatorios de la debilidad tradicional de su doctrina sobre las relaciones interadministrativas. Pues la mera afirmación ‐conforme a dicha doctrina‐ de la procedencia en principio de la búsqueda de una decisión cooperativa, está lejos de merecer la conceptuación de verdadero parámetro jurídico, al implicar su invocación una inespecífica obligación del recurso a los instrumentos de la colaboración y cooperación; obligación que, en tales términos y en ausencia de toda precisión sobre su eficacia como regla jurídica del ejercicio de las competencias (y, por tanto, sobre la o las consecuencias de su inobservancia), deja enteramente en manos de los titulares de las competencias en conflicto su observancia, dada la nota de voluntariedad que caracteriza la cooperación. Tanto más cuanto que la apelación a ésta se hace seguir inmediatamente de la precisión –para el caso de no ser posible la decisión cooperativa, de la entrada en juego sin más de la determinación de cuál de las competencias en presencia deba considerarse prevalente (con cita de las STC 77/1984, de 3 de julio; 40/1998, de 19 de febrero; y 46/2007, de 1 de marzo).

Poco, si no nada, se ha avanzado, pues, en la relación de las competencias implicadas, de modo que tal relación continúa siendo una cuestión altamente problemática, que sigue siendo capaz de perturbar el correcto y eficaz funcionamiento a la hora de garantizar una eficaz operación por los poderes públicos de sus competencias y, por tanto, el tempestivo y expedito desarrollo de los cometidos y tareas correspondientes cuando afectan a espacios físicos determinados. Pues de poco sirven los pronunciamientos constitucionales que al cabo de años apelan a la cooperación y consagran una solución. Persiste, pues, la disfunción denunciada y la aspiración a su corrección, que sólo un cambio en la cultura administrativa de ejercicio de las competencias podrá hacer que sea verdaderamente operativa».

El editorial nos plantea y se lamenta del aparente modo acrítico con el que el TC ha evacuado la tensión y colisión práctica que se produce de manera sistemática entre la competencia urbanística aplicada y las competencias supramunicipales/sectoriales (carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, telecomunicaciones, aguas, costas y un largo etc.) y que, en realidad, es extensible a la incidencia de todas las materias transversales (género, familia, juventud, impacto lingüístico, accesibilidad universal, empleo y, de manera novedosa, las religiones) que se posan sobre el espacio físico y que el urbanismo trata de cohonestar en sus ordenaciones o al menos debe tratar de hacerlo.

Y la pregunta que nos hacemos es si esos lamentos sobre las “invasiones”, las “extensiones” y las “proliferaciones” de regulaciones sectoriales y transversales no son más que un intento de eludir los controles y contrapesos de otros intereses generales ajenos a los de la administración proponente de la ordenación, que aunque sean parciales y en ocasiones contradictorios entre sí, su suma no deja de formar un conjunto unitario y complementario llamado a cumplir otras funciones y atender otras necesidades sociales, económicas y vitales superiores a las propias de la ciudadanía que están junto a los elementos donde se despliegan.

Cuando hablamos de los ODS, del DUSI, de la sostenibilidad y de la integralidad ¿De qué estaremos hablando? ¿de cuestiones que quedan bien en los discursos o de cuestiones que afectan directamente a cómo hacemos las cosas y a qué intereses sirven?, ¿por qué la tensión resulta aparentemente menor en los instrumentos de ordenación territorial que en los de ordenación urbanística?

¿No será la suma y la compilación de todas esas perspectivas sectoriales y transversales, que se han incorporado en los últimos 16 años y que inciden en las ordenaciones, una plasmación de la sostenibilidad integrada que debe presidir la nueva forma de hacer nuestros planes de ordenación? ¿Será el conjunto de informes sectoriales y estudios transversales un reflejo de los Controles y Contrapesos de los distintos poderes que confluyen sobre el territorio y el espacio urbano?