¿Por qué la regulación básica de suelo y las urbanísticas no encajan?



Podemos decir que los seres humanos somos seres racionales de costumbres que tendemos a ahormar las novedades a nuestro conocimiento previo, máxime si este se encuentra enraizado en conceptos y axiomas que conforman nuestro sistema de valores. El campo urbanístico no es distinto y, sin embargo, ahí están las tozudas nuevas regulaciones, esperando a que caigamos en la cuenta de que las cosas no son como eran y, si no, ya llegarán las sentencias que pongan las cosas en su sitio, aunque con importantes costes de por medio.

Han pasado más de 15 años de aquella ley que cambió el paradigma de la acción urbanística, la LS07, y aquí seguimos ahormando y ahormando conceptos e ideas como si nada hubiera cambiado. Tratando de encajar lo anterior en lo nuevo, normalmente por la vía interpretativa y a veces por la vía de la modificación legal (recuérdese la modificación del suelo urbanizado de la DF12 L3R).

Sin embargo, ya es hora de aceptar que las cosas no son así y que la regulación básica de suelo y las urbanísticas no encajan. De hecho, las diferencias se acentúan y aclaran cuando uno se sitúa en la óptica de cada cual.

El núcleo de la legislación urbanística de 1956-1976 son los derechos edificatorios de los propietarios de suelo y la legislación básica vigente, en cambio, parte de los derechos de los ciudadanos usuarios de la ciudad. En consecuencia, la regulación básica parte de las actuaciones y sus deberes como rasgos definidores, mientras que las regulaciones urbanísticas (y el TRLS76 del que son deudoras) parten del derecho al aprovechamiento en los ámbitos de planeamiento y unidades de ejecución y su reparto entre los propietarios. Hablan distinto, utilizan vocablos distintos y, sobre todo, tienen objetos distintos. Por eso no se entienden entre sí y por eso se tiende a negar los cambios operados por la legislación básica.

En la regulación básica tenemos dos regímenes de actuaciones de transformación, el régimen general (art. 7.1 TRLSR) y el especial (art. 2.1 TRLSR, incluso a pesar del innovador párrafo segundo del mismo artículo que emergió con el TRLSR), dentro de cada cual se definen las distintas actuaciones por su objeto:

  • Actuación de nueva urbanización (art. 7.1.a.1 TRLSR): crear nueva ciudad partiendo de la situación básica de suelo rural (sustitución total de lo existente).
  • Actuación de reforma o renovación de la urbanización (art. 7.1.a.1 2RLSR): crear nueva ciudad partiendo de la situación básica de suelo urbanizado (sustitución total de lo existente).
  • Actuación de dotación (art. 7.1.b TRLSR): mejorar la ciudad existente mediante la obtención de dotaciones públicas urbanizadas partiendo de la situación básica de suelo urbanizado (generalmente sustituyendo la edificación existente).
  • Actuación sobre el medio urbano de rehabilitación (art. 2.1 TRLSR): intervención ceñida a la rehabilitación edificatoria
  • Actuación sobre el medio urbano de regeneración y renovación (art. 2.1 TRLSR): intervención conjunta e inescindible sobre la urbanización y la edificación, al objeto de reurbanizar todas las dotaciones, rehabilitar, demoler y edificar lo preciso para conservar el medio urbano existente, con o sin reordenación. Todo ello con cargo al deber de conservación de los propietarios incluidos en la misma.
  • Actuación sobre el medio urbano de regeneración y renovación de carácter integrado (art. 2.1 TRLSR): además del objeto de la anterior, cuando se incluyen los costes de los programas sociales, económicos y medioambientales dentro de una estrategia global y unitaria.

No hay más que ver que estos 6 tipos de actuación se definen y diferencian por sus deberes (arts. 15, 16, 17, 18, 19, 20, 23 y 24 TRLSR). Nada se dice sobre “los beneficios” (obsérvese que las facultades son generales y no por actuaciones), eso se deja a la regulación de diseño urbano de cada CCAA, con sus límites y estándares (en nuestro caso, arts. 77 a 83 LvSU y arts. 3 a 21 DEU). Y es por ello que no encajan y que “no se llegan a ver las diferencias” desde la óptica de las regulaciones urbanísticas cuando se argumenta que la diferenciación entre la actuación de reforma o renovación de la urbanización y la de dotación no resulta clara (STS 2971/2017 Mahou Calderón); cuando se trata de asimilar la actuación sobre el medio urbano de regeneración y renovación a la actuación de reforma o renovación de la urbanización, porque se incluye el deber de reurbanizar (STS 733/2021 sobre el Antiguo Taller de Artillería del Ministerio de Defensa); o, incluso, cuando se induce a pensar que la actuación sobre el medio urbano de regeneración y renovación es una suerte de “super” actuación de dotación, por aquello de la “mejora” de la ciudad. Esas confusiones solo se producen si se trata de analizar la realidad desde el reparto del aprovechamiento y no desde la óptica de los deberes, cuestión que se extiende a todas aquellas regulaciones no adaptadas al modelo jurídico iniciado con la LS07 (p. ej. véanse las diferencias entre dos legislaciones del Estado, la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los títulos preliminar I, IV, V, VI y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas).

Mientras no aceptemos esta realidad estamos condenados, cuales “Sísifos”, a cargar con la piedra de la esquizofrenia regulatoria, cuya omisión nos llevará si no al desastre urbanístico, si a la frustración de tantos esfuerzos e inversiones.

Así, conviene cambiar de táctica: en lugar de construir el modelo a partir de la regulación urbanística y después leer la normativa básica con la intención de cambiar lo mínimo el modelo construido, (lo que está condenado al fracaso porque, tal como señala el Dictamen del Consejo de Estado en su dictamen sobre el TRLSR, es imposible encontrar una identidad de razón y finalidad cuando los textos legales tienen orígenes distintos) procede partir de la identificación de los deberes máximos que pueden exigirse a la propiedad, en función del tipo de actuación básico e intentar encajar la operativa urbanística sin desbordar el marco definido por la legislación estatal.

Comentarios