[LvMA] Novedades (2): ¿los Estudios de Detalle, las Ordenanzas y el Catálogo vuelven a tener EAE?

Parece que si



Siguiendo con el análisis de las novedades de la LvMA que, además de derogar la Ley 3/1998 General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco, actualiza en su aplicación cuestiones como la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE). Así, en su artículo 72 se indica:

1.– Serán objeto de evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes y programas, así como sus modificaciones y revisiones, enumerados en el Anexo II.A que se adopten por una Administración pública y cuya elaboración venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Gobierno.

2.– Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica simplificada los planes y programas, así como sus modificaciones y revisiones, enumerados en el Anexo II.B que se adopten por una Administración pública y cuya elaboración venga exigida o amparada por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Gobierno.

En consecuencia debemos acudir a los Anexos II.A y II.B para ver los supuestos de sujeción, teniendo presente que el CE 149.1.23ª indica que las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales (más protectoras o restrictivas) de protección. Los citados anexos recogen los siguientes supuestos:

Anexo II.A.– Planes y programas que deben someterse al procedimiento de evaluación ambiental estratégica ordinaria.

Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria los siguientes planes y programas y sus revisiones que se adopten o aprueben por una Administración pública y cuya elaboración o aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Gobierno:

1.– Directrices de ordenación del territorio.

2.– Planes territoriales parciales.

3.– Planes territoriales sectoriales.

4.– Planes generales de ordenación urbana.

5.– Planes de sectorización.

6.– Otros planes y programas cuando sean el marco para la autorización en el futuro de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental y se refieran a la agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación del dominio público marítimo terrestre, utilización del medio marino, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural o al uso del suelo.

7.– Otros planes y programas cuando, de forma directa o indirecta, solos o en combinación con otros planes, programas o proyectos, puedan afectar de forma apreciable a alguno de los espacios protegidos o que gocen de un régimen de protección de conformidad con la normativa de conservación del patrimonio natural. No será necesaria la evaluación ambiental de los planes y programas que únicamente establezcan disposiciones para la gestión del lugar, salvo que se encuentren en alguno de los demás supuestos de este Anexo II.A.

8.– Otros planes y programas recogidos en el Anexo II.B, cuando así lo decida el órgano ambiental tras haber sustanciado un procedimiento de evaluación ambiental estratégica simplificada, o bien a solicitud del promotor o de la promotora.

9.– Las revisiones y modificaciones de cualquier plan o programa, cuando constituyan el marco para la autorización en el futuro de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental y se refieran a alguna de las materias recogidas en el apartado 6 de este anexo, o bien, cuando puedan afectar de forma apreciable a alguno de los espacios recogidos en el apartado 7 de este anexo, en los términos especificados en dicho apartado.

Anexo II.B.– Planes y programas que deben someterse al procedimiento de evaluación ambiental estratégica simplificada.

Serán objeto de una evaluación ambiental simplificada, al objeto de determinar si pueden tener efectos significativos sobre el medio ambiente, los siguientes planes y programas que se adopten o aprueben por una Administración pública y cuya elaboración o aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Gobierno:

1.– Los planes y programas del Anexo II.A que establezcan el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida extensión.

2.– Las modificaciones de los planes y programas del Anexo II.A que sean de carácter menor, conforme a la definición de modificaciones menores del Anexo II.G.

3.– Los planes y programas que, estableciendo el marco para la autorización en el futuro de proyectos, no cumplan los demás requisitos de los apartados 6 y 7 del Anexo II.A.

Ahora bien, debemos recoger y comparar esta dicción con lo indicado en la LEA 6, para deducir si la LvMA está siendo más o menos protectora y además debiendo considerar que el TRLSR 22.1 remite a que son los instrumentos de ordenación territorial y urbanística los que están sometidos a EAE y no solo los planes y programas (por aquello del identificación conceptual y terminológica).

 Artículo 6. Ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica.

1. Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes y programas, así como sus modificaciones, que se adopten o aprueben por una Administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una comunidad autónoma, cuando:

a) Establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental y se refieran a la agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación del dominio público marítimo terrestre, utilización del medio marino, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo; o bien,

b) Requieran una evaluación por afectar a espacios Red Natura 2000 en los términos previstos en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

c) Los comprendidos en el apartado 2 cuando así lo decida caso por caso el órgano ambiental en el informe ambiental estratégico de acuerdo con los criterios del anexo V.

d) Los planes y programas incluidos en el apartado 2, cuando así lo determine el órgano ambiental, a solicitud del promotor.

2. Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica simplificada:

a) Las modificaciones menores de los planes y programas mencionados en el apartado anterior.

b) Los planes y programas mencionados en el apartado anterior que establezcan el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida extensión.

c) Los planes y programas que, estableciendo un marco para la autorización en el futuro de proyectos, no cumplan los demás requisitos mencionados en el apartado anterior.

Con motivo de esta materia ya tuvimos ocasión (siquiera a modo decoitus interruptus”) de abordar la singular exención de EAE que estableció el artículo 6.2 del Decreto 46/2020 sobre los Estudios de Detalle, las Ordenanzas de urbanización y edificación y los Catálogos de protección, porque (copiando la STC 86/2019 FJ 11.B.a) no los consideraba planes (la LvSU -Título III, Capítulo II, arts. 73 a 76- los identifica como restantes instrumentos de ordenación urbanística) y se les señalaba con una escasa entidad y la nula capacidad innovadora de los mismos desde el punto de vista de la ordenación urbanística.

Pero claro, la historia no acaba aquí, porque el Tribunal Supremo, ya en julio del pasado 2021, se pronunció sobre esta cuestión en la STS 3172/2021 FJ1 (que ya abordamos con motivo del informe de los recursos hídricos). El Tribunal Supremo no solo resulta meridianamente claro, sino que además sale al paso de esa corriente de opinión que ha hecho una lectura “dirigida” de la STC 86/2019 (y de su antecedente, la STC 109/2017, así como de otros pronunciamientos posteriores, la STC 123/2021), corriente que tiende a interpretar la exención en unos determinados supuestos y bajo distintas técnicas legislativas. Veámoslo de manera sintética, invitándoos a que leáis dicho FJ vosotros mismos y podáis ver en toda su extensión la justificación del criterio y fallo judicial del Tribunal Supremo.

De lo expuesto cabría concluir que los instrumentos del planeamiento urbanístico y territorial, en principio, están sometidos ineludiblemente y sin excepción, conforme a los preceptos de la Directiva de la LEA, a la EAE, bien ordinaria o, en su caso simplificada, porque esta última contempla los supuestos de menos entidad que imponen dicha exigencia o, si se quiere, la incidencia significativa inferior que comportan en el medioambiente.

No obstante, es lo cierto que la mencionada STC 123/2021 declara, al examinar el contenido del artículo 6 y 7 de la LEA que “D[d]el análisis de estos preceptos resulta que lo determinante para someter un plan urbanístico a la correspondiente evaluación ambiental es que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación del impacto ambiental o que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.

Dicho de otro modo, no todo plan urbanístico ha de ser sometido a esta evaluación sino solo los que establezcan el marco para la elaboración de un proyecto que traduzca sus determinaciones en una previsión concreta de obras que produzcan la efectiva transformación física del terreno sobre el que se actúa“.

Pero tales consideraciones se hacen por el Tribunal de Garantías a los efectos de examinar la constitucionalidad de la normativa autonómica, conforme a las previsiones de la legislación básica que constituye la LEA. Es decir, el debate suscitado en sede de constitucionalidad lo es respecto de la concreta normativa autonómica que, al desarrollar la Ley básica, pueda declarar que determinados instrumentos del planeamiento quedan excluidos de la evaluación medioambiental, precisamente concretando la habilitación de la norma europea de que determinados planes, por su escasa incidencia en la planificación y, por tanto, no ocasionan una incidencia significativa en el medio ambiente, habilitación del legislador autonómico que en las cuatro sentencias examinadas cabe concluir se hace con suma prudencia, afectando prácticamente a los Estudios de Detalle.

Es cierto, como recuerda la sentencia aquí recurrida, que este Tribunal tiene declarado que los Estudios de Detalles no podían quedar excluidos de la preceptiva evaluación ambiental, pese a su escasa incidencia en el ámbito de la planificación, sin que, cuando menos, el órgano con competencia en materia de medioambiente declare la no necesidad de dicha evaluación (sentencia 952/2017, de 30 de mayo, dictada en el recurso de casación 3169/2015; ECLI:ES:TS:2017:2082). Pero no hay contradicción entre lo que tenemos declarado y las conclusiones a que se llega en las sentencias del Tribunal Constitucional antes reseñadas y ello por cuanto el Tribunal de Garantías, por su ámbito competencial, lo que declara es la posibilidad de que la normativa de desarrollo autonómica pueda establecer, en esa regulación objetiva, que determinados planes, programas y proyectos puedan quedar excluidos de la evaluación ambiental por su nulo efecto significativo en el medio ambiente. Es decir, el debate se suscita en sede de constitucionalidad de la potestad legislativa de desarrollo de la normativa medioambiental a que nos venimos refiriendo. Muy diferente son las declaraciones de este Tribunal Supremo a que se ha hecho referencia, que no contempla los supuestos específicos que establezcan la normativa aplicable, de naturaleza autonómica, sino que se refiere a supuestos en que el régimen establecido es el que se contiene en la misma LEA, lo que obliga a considerar que, en tales supuestos de exclusión de normativa autonómica ad hoc, la única posibilidad de considerar que tales instrumentos de ordenación no tienen efectos significativos en el medio ambiente y, por tanto, quedar excluidos de la evaluación ambiental, es que caso por caso, como autoriza la Directiva, pueda determinarse así por el órgano con competencia en materia de medioambiente.

Lo expuesto permite concluir que cuando en la normativa de desarrollo autonómica en materia de medio ambiente, conforme a las potestades que confiere la normativa básica estatal, se excluye de la evaluación ambiental a determinados planes, programas o proyectos, por no tener efectos significativos sobre el medio ambiente; debe estarse a lo establecido en la misma. Ahora bien, cuando no exista dicha normativa, sino que ha de aplicarse la legislación básica estatal, esto es, el régimen establecido en la LEA, los planes, programas y proyectos quedan, en principio, sujetos a dicha evaluación, a salvo de que en casos particulares se someta al órgano ambiental competente y éste declare la no sujeción a dicha evaluación, por no tener esos efectos significativos sobre el medio ambiente, sin que le sea dable a la autoridad competente para la elaboración de dichos planes, programas y proyectos, hacer esa declaración de exclusión de la evaluación medioambiental.

Como declaramos en la sentencia 1144/2017, de 29 de junio, dictada en el recurso de casación 3704/2015 (ECLI:ES:TS:2017:2618) “En síntesis, hemos de concluir con esta cita jurisprudencial en los mismos términos en que nos expresáramos en la STS de 4 de mayo de 2015 (RC 1957/2013), en la que, tras recordar el contenido del artículo 15 del Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (TRSL08), así como de los artículos 3 y 4 de la LEPP, concluíamos: “Así, pues, incluso, aun cuando se tratara de una modificación que pudiera considerarse menor, lo que tampoco ha sido acreditado, no deja de exigirse en todo caso el correspondiente pronunciamiento del órgano ambiental competente acerca de la innecesariedad de la evaluación ambiental.”

A la vista de lo expuesto sería suficiente con recordar que en el ámbito de la Comunidad de Madrid, como deja constancia suficiente la sentencia recurrida, no existe normativa autonómica de desarrollo para concluir que el Plan Especial de autos debió, cuando menos, quedar sujeto a la declaración del órgano ambiental sobre la declaración de falta de sometimiento a la evaluación ambiental por no tener efectos significativos para el medio ambiente, que es lo que con acierto concluyó la Sala de instancia.

A los efectos de la fijación de la jurisprudencia que se delimita en la cuestión casacional a que nos venimos refiriendo, debemos declarar que, en aquellos supuestos en los que la legislación autonómica de desarrollo de la legislación básica estatal, no se haya establecido que determinados planes de urbanismo, que por su contenido no tienen efectos significativos en el medio ambiente, quedan excluidos de la evaluación medioambiental, la exclusión debe ser declarada por el órgano ambiental competente, sin que pueda la Administración autora del Plan determinar dicha exclusión; constituyendo dicha omisión, en tales supuestos, causa de nulidad del correspondiente instrumentos del planeamiento.

A la vista tanto de la LvMA, que no ha contemplado exclusión de EAE alguna (únicamente señala los que si están sometidos EAE pero sin exclusión sobre lo que regula la LEA 6.2), como de la clara jurisprudencia casacional del Tribunal Supremo, parece evidente que en Euskadi los Estudios de Detalle, las Ordenanzas de urbanización y edificación y los Catálogos de protección están sujetos, cuando menos, a EAE simplificada, porque:

  • Los tres son instrumentos de ordenación urbanística (TRLSR 22.1),
  • la LvMA, como normativa de desarrollo de la legislación básica en materia de medioambiente (EM 11º), no ha establecido exención de EAE alguna (como hicieron Canarias Ley 4/2017-STC 86/2019-, Baleares, en la Ley 12/2016 –STC 109/2017-, y Andalucía, en la Ley 7/2007-STC 123/2021) y
  • porque el Decreto 46/2020 no es una norma de desarrollo de la legislación básica estatal y menos en materia de medio ambiente (véase su preámbulo y su artículo 1).

En consecuencia y con motivo de la entrada en vigor de la LvMA (DF9) los órganos ambientales (GV y Diputaciones Forales según proceda) están llamados a pronunciarse caso a caso sobre la citada sujeción o exclusión a EAE para los 3 instrumentos de ordenación urbanística que fueron excluidos por el artículo 6.2.b del Decreto 46/2020, deberán pronunciarse sobre si tienen o no efectos significativos sobre el medio ambiente, so pena de incurrir en causa de nulidad de pleno derecho, con lo que ello implica…

¡Tierra a la vistaaaa!


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