Cuando el Ayuntamiento no es competente en otros dominios públicos de su municipio (la competencia portuaria)

El pasado 21 de mayo de 2026 se falló una de esas sentencias que ayudan a comprender que la competencia de un Ayuntamiento no es plenipotenciaria, ni siquiera en su municipio. En la misma se puede observar que gran parte de las argumentaciones que se utilizan sobre competencias aparentemente concurrentes no son tales y que prevalece el principio de especialidad, desplazando a la regulación general.

El caso versa sobre la regulación de la ordenanza de tráfico de vehículos y estacionamiento (LBRL 25.2.g, RDL 6/2015 7 y RD 1428/20003 93) y, accesoriamente, sobre la competencia de ordenación urbanística mediante un Plan (Especial), en concreto del Puerto de Pasajes. El Ayuntamiento, invocando dicha competencia, regulaba el estacionamiento en los suelos portuarios, de manera no solo unilateral, sino arrogándose la posibilidad de dictar qué hacer y qué no hacer, qué autorizar y qué sancionar en una parte del municipio, por mucho que esté abierto a la ciudadanía.

No es la primera vez que podemos observar que los ayuntamientos creen que son plenipotenciarios en sus municipios, despreciando el ordenamiento jurídico, los intereses ajenos y superiores a los suyos y a los de sus ciudadanos (Esto nos daría para otra reflexión, pero no nos vamos desviar).

El Ayuntamiento procedió a regular el estacionamiento, entre otras, en una zona de Interacción Puerto Ciudad, que es una zona portuaria destinada a usos lúdicos, culturales, comerciales y de ocio y cuyo propósito es integrar el entorno portuario con la ciudad, facilitando el acceso público y el disfrute ciudadano del espacio marítimo, pero donde la Autoridad Portuaria mantiene su titularidad, naturaleza y funcionalidad plenamente portuaria.

La Ordenanza reguladora del estacionamiento de vehículos de Pasaia, además de incluir los planos de delimitación de los ámbitos de regulación, introducía determinaciones como la siguiente:

“5. Estarán autorizados a estacionar en las zonas de dominio público portuario, los vehículos autorizados de la Autoridad Portuaria de Pasaia o de servicios de la APP. Será el Ayuntamiento quien expida la autorización o reserva de las plazas que resulten pertinentes, atendiendo obviamente al criterio legal de la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios.”

Y claro, la Autoridad Portuaria no iba a hacer dejación de sus potestades y funciones, por lo que recurrió en vía contenciosa, que es donde se dilucidan estas cosas de verdad (ya que en vía administrativa rara vez se suele hacer caso).

Así las cosas, la STSJ PV 1810/2026 es elocuente cuando establece:

“De los preceptos trascritos se desprende que, aun cuando estemos hablando de espacios abiertos al público y de uso general, la APP conserva todavía competencias sobre ellos, en la medida en que es necesario que en todo caso se garantice el interés portuario.

De hecho, el propio demandado ha venido a reconocer tal extremo, en la medida en que celebró con la APP, en septiembre de 2024, un convenio que le ha permitido ejercer las competencias en mantenimiento y policía dentro de ese espacio. Ello supone que era consciente de las especiales características y circunstancias de ese terreno, que exigían llegar a un acuerdo que garantizara la salvaguarda de los intereses portuarios.

Es evidente que tal convenio no afectaba ni comprendía las competencias en materia de estacionamiento. Pese a ello y a que la actora, cuando tuvo conocimiento de que se estaba tramitando la ordenanza, ofreció al ayuntamiento la posibilidad de celebrar un nuevo convenio relativo a tales competencias, hizo caso omiso a tal ofrecimiento, y decidió actuar de manera unilateral.

Pues bien, con esta forma de proceder, el ayuntamiento no es que haya ejercido unas competencias concurrentes, sino que ha borrado cualquier competencia que podía ostentar la APP sobre estos terrenos. De esta manera, ha eliminado las garantías de protección del interés portuario.

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De este modo, el ayuntamiento se reserva la facultad de decidir qué vehículos de la APP pueden aparcar dentro del espacio de dominio público portuario, atribuyéndose la capacidad de determinar cómo queda garantizado el interés portuario. Ello, pese a que no es a él a quien corresponde tal salvaguarda, ni tiene datos o conocimientos para decidir al respecto.

De hecho, el propio precepto fija que el criterio con arreglo al cual se van a conceder las autorizaciones a la APP es el de la «equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios». De este modo, se omite cualquier referencia al interés portuario y se atiende, exclusivamente, al del ayuntamiento.

El demandado alega que lo que pretende la actora es expedir autorizaciones de aparcamiento a los residentes, y que carecería de competencias y de capacidad para hacerlo. Sin embargo, del recurso en ningún caso se desprende que la APP tenga ningún interés en poner en marcha semejante actuación, únicamente pretende llegar a un acuerdo con el ayuntamiento, a fin de que sus intereses queden debidamente salvaguardados, y no a dispensas de lo que decida exclusivamente la entidad local.

Tenemos así que lo que ha sucedido es que el ayuntamiento ha impuesto su actuación, omitiendo absolutamente el interés portuario. A estos efectos, no podemos pasar por alto que, tal y como señala la demandante, la delimitación de los usos portuarios podría ser modificada, sin que en tal modificación tuviera ninguna intervención el ayuntamiento. De producirse esto, se generaría un choque evidente entre la ordenanza aprobada por el ayuntamiento y la delimitación de usos del puerto.”

Y para terminar se hace eco de la STS 5021/2025, en referencia a la posibilidad de modificar el instrumento de principal de regulación portuaria (la Delimitación de Espacios y Usos Portuarios, DEUP, TRLPEMM 69) por la vía urbanística u otro instrumento de ordenación municipal:

• La DEUP precede a cualquier Plan Especial o cambio de regulación, sin perjuicio de la necesaria coordinación.
• El Plan Especial se debe limitar a regular usos urbanísticos y no a legitimar las infraestructuras propiamente portuarias; por el contrario, la DEUP (antes «plan de utilización de los espacios portuarios») es el que legitima la implantación efectiva de los usos estrictamente portuarios en los puertos de interés general, en cuanto expresión de la competencia estatal sobre los mismos, correspondiéndole, además de la delimitación de la zona de servicio de los puertos, la ordenación propiamente portuaria, es decir, de los espacios de tierra y de agua necesarios para el desarrollo de los usos portuarios, así como de los de reserva para el desarrollo de dicha actividad. La Delimitación de Espacios y Usos Portuarios (DEUP) determina la propia creación o ampliación del puerto, precediendo por tanto en el tiempo al Plan Especial, de naturaleza urbanística, en el que simplemente se ordenan los usos urbanísticos que se implantarán sobre la superficie del suelo portuario.
• Corresponde a la Administración del Estado delimitar las zonas de servicio necesarias para el desarrollo de los usos portuarios a través de la DEUP. Y es la Autoridad Portuaria quien elabora la referida delimitación y, por ende, define en su propuesta los usos previstos para cada una de las diferentes zonas del puerto: a la vez que delimita la zona de servicio de puerto afectada al dominio público portuario, asigna en ella los usos (pesquero, comercial, industrial, deportivo, logístico, entre otros) de sus diferentes áreas o espacios.
• La Administración urbanística no puede incidir sobre la formulación de la Delimitación de Espacios y Usos Portuarios realizada por la Autoridad Portuaria porque lo que hace esta, al formular la delimitación, es proyectar la delimitación de la "zona de servicio", que incluirá los espacios de tierra y de agua necesarios para el desarrollo de los usos portuarios, mientras que lo que incumbe a la Administración urbanística competente para la tramitación y aprobación del Plan Especial Portuario es, partiendo de lo anterior, la regulación de los usos urbanísticos permisibles en el espacio físico delimitado, sin incidir, en ningún caso, sobre los ámbitos exteriores a la competencia municipal.
• En definitiva, la Delimitación de Usos Portuarios prevalece sobre la competencia urbanística y es el Ayuntamiento quien ha de adaptarse a las determinaciones de aquella por su carácter prevalente. Y tal prevalencia se garantiza tanto porque el Plan Especial o cualquier regulación normativa precisa del informe vinculante estatal previo a su aprobación definitiva (TRLPEMM 56.2 c)

El resultado de la sentencia no es la suspensión de los apartados que afectan al puerto de Pasajes (como manifiesta su alcalde), sino la nulidad de pleno derecho y, por tanto la expulsión del ordenamiento jurídico de esa parte de la ordenanza que afecta al puerto, así como la nulidad en cascada de todos los actos vinculados (p. ej. sancionadores) a lo anulado desde su origen.

La conclusión no puede ser otra de que los ayuntamientos deben saber que tienen límites, incluso dentro de su municipio y que es posible que haya perjuicios que tengan el deber legal de soportar.