Las limitaciones de uso del suelo Rural

La Ley 7/2021 de Impulso de la Sostenibilidad de Andalucía (LISTA) regula, entre otros aspectos, los usos posibles en suelo Rural. El Tribunal Constitucional ha analizado si tal regulación es conforme con el marco definido por la legislación básica del Estado (STC 25/2024). Sentencia muy interesante.

Recordemos que la legislación básica del Estado establece las facultades del derecho de propiedad en suelo Rural disponiendo (art. 13.1 TRLSR):

Artículo 13. Contenido del derecho de propiedad del suelo en situación rural: facultades.

1. En el suelo en situación rural a que se refiere el artículo 21.2,a), las facultades del derecho de propiedad incluyen las de usar, disfrutar y disponer de los terrenos de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales.

La utilización de los terrenos con valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos que sean objeto de protección por la legislación aplicable, quedará siempre sometida a la preservación de dichos valores, y comprenderá únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que aquella legislación expresamente autorice.

Con carácter excepcional y por el procedimiento y con las condiciones previstas en la legislación de ordenación territorial y urbanística, podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés público o social, que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural.

La Ley andaluza así como el Reglamento General de la misma abordan estas materias, veamos:

Carácter abierto o cerrado del listado de usos y forma de ordenación del planeamiento urbanístico municipal

El párrafo 1º del art. 13.1 TRLSR dispone: 

En el suelo en situación rural a que se refiere el artículo 21.2,a), las facultades del derecho de propiedad incluyen las de usar, disfrutar y disponer de los terrenos de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales.

En cambio, el art. 19.1 LISTA dice:

El contenido urbanístico de la propiedad en suelo rústico comprende los derechos de disposición, uso, disfrute y explotación de los terrenos, lo que incluye los actos precisos para el desarrollo: a) De los usos ordinarios que, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley, no se encuentren prohibidos por la ordenación territorial y urbanística, quedando sujetos a las limitaciones y requisitos impuestos por la legislación y planificación aplicables por razón de la materia.

Los recurrentes cuestionaron que donde la legislación básica habilita a la legislación autonómica a limitar, la LISTA permita todo lo que no este prohibido (lo que en opinión de los recurrentes vulnera la seguridad jurídica, pretensión desestimada por el TC, FJ5.a, con la matización a que nos referiremos más adelante) así como la técnica consistente en la legitimación directa, salvo prohibición expresa por el planeamiento municipal de usos (lo que en opinión de los recurrentes vulnera la autonomía local, pretensión también desestimada, FJ5.b), porque «corresponde al legislador sectorial competente por razón de la materia definir el acervo competencial local en este ámbito»).

Por otra parte, la relación de usos del art. 13.1.1º TRLSR («debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales») es replicada en el art. 21 LISTA en los siguientes términos:

1. Son usos ordinarios del suelo rústico los usos agrícolas, ganaderos, forestales,

cinegéticos, mineros y cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos

naturales que no supongan la transformación de su naturaleza rústica, en los términos

que se establezcan reglamentariamente. También son usos ordinarios del suelo rústico

los vinculados al aprovechamiento hidráulico, a las energías renovables, los destinados al fomento de proyectos de compensación y de autocompensación de emisiones, actividades mineras, a las telecomunicaciones y, en general, a la ejecución de infraestructuras, instalaciones y servicios técnicos que necesariamente deban discurrir o localizarse en esta clase de suelo.

2. Se consideran actuaciones ordinarias:

a) […]

b) Las edificaciones destinadas a uso residencial que sean necesarias para el desarrollo de los usos ordinarios del suelo rústico, entre los que se incluyen los alojamientos para personas que desarrollen trabajos por temporada, conforme a los requisitos que se establezcan reglamentariamente.

El Tribunal tampoco no aprecia que esta regulación ampliatoria sea incompatible con el art. 13.1 TRLSR (FJ 6.a), pudiendo destacarse:

• Respecto a los incisos "mineros", "a las energías renovables" y "actividades mineras" del art. 21.1 así como a la regulación genérica del art. 19.1.a, el Tribunal Constitucional fija la interpretación compatible con la legislación básica en el sentido de «para el suelo rústico especialmente protegido por legislación sectorial, previsto en el art. 14.1 a) LISTA, no solamente es necesario que el uso ordinario no esté prohibido por la ordenación territorial y urbanística, sino que el uso en cuestión ha de estar permitido por dicha ordenación, pues se trata de una limitación que viene impuesta por la legislación aplicable por razón de la materia, tal como señala el último inciso del precepto impugnado».
• Respecto a los usos residénciales vinculados a los usos ordinarios, señala el Tribunal Constitucional que «tampoco ha quedado demostrado que la norma, en sí misma, vaya a producir los efectos en los que los recurrentes denuncian, «la total urbanización de estos territorios», pues se vincula más a las consecuencias de la aplicación del precepto que al precepto en sí. La vulneración que se denuncia no puede atribuirse directamente a la dicción del precepto , sino a su eventual aplicación en concretos supuestos de hecho, lo que es ajeno a un proceso de control abstracto como el recurso de inconstitucionalidad, con independencia de que la sede ordinaria del necesario control de los excesos…».

Sobre «el uso de conformidad con su naturaleza [Rural]»

El art. 13.1.1º TRLSR condiciona las facultades de «usar, disfrutar y disponer de los terrenos» en situación de Rural a que dichas facultades se ejerzan «de conformidad con su naturaleza».

La declaración de conformidad a la legislación básica del listado de usos ordinarios se justifica por parte del Tribunal Constitucional en que, además de los mecanismos que controlan el «eventual» impacto ambiental de estas actividades, la normativa andaluza garantiza que el uso, disfrute y explotación es conforme a su naturaleza Rural gracias a que el art. art. 27.3 del Reglamento General para la aplicación de la Ley establece:

Se entenderá que un uso produce la transformación de la naturaleza rústica del suelo cuando, como consecuencia de su implantación, provoca la pérdida irreversible de su capacidad vegetativa, de manera que ésta no puede restaurarse al finalizar la actividad que se desarrolla. Esta condición se considerará cumplida con la ejecución de los planes de restauración de los terrenos que permiten recuperar parcialmente el estado natural de los terrenos, conforme a lo previsto en la legislación reguladora de la actividad.

Sobre los usos excepcionales 

El art. 13.1.3º TRLSR establece:

Con carácter excepcional y por el procedimiento y con las condiciones previstas en la legislación de ordenación territorial y urbanística, podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés público o social, que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural.

En relación este aspecto, el art. 22.2 LISTA establece

Las actuaciones podrán tener por objeto la implantación de equipamientos, incluyendo su ampliación, así como usos industriales, terciarios o turísticos y cualesquiera otros que deban implantarse en esta clase de suelo, incluyendo las obras, construcciones, edificaciones, viarios, infraestructuras y servicios técnicos necesarios para su desarrollo. Asimismo, vinculadas a estas actuaciones, podrán autorizarse conjuntamente edificaciones destinadas a uso residencial, debiendo garantizarse la proporcionalidad y vinculación entre ambas.

En los términos que se establezcan reglamentariamente podrán autorizarse viviendas unifamiliares aisladas, siempre que no induzcan a la formación de nuevos asentamientos conforme a lo dispuesto en el apartado b del artículo 20 ni impidan el normal desarrollo de los usos ordinarios del suelo rústico.

A este respecto, el Reglamento General establece:

Artículo 30. Actuaciones extraordinarias.

1. Conforme al artículo 22.1 de la Ley, en suelo rústico, en municipios que cuenten con instrumento de ordenación urbanística general o en ausencia de éste, podrán implantarse con carácter extraordinario y siempre que no estén expresamente prohibidas por la legislación o por la ordenación territorial y urbanística, y respeten el régimen de protección que, en su caso, les sea de aplicación, usos y actuaciones de interés público o social que contribuyan a la ordenación y el desarrollo del medio rural, o que hayan de emplazarse en esta clase de suelo por resultar incompatible su localización en suelo urbano.

2. Son usos y actuaciones de interés público o social que contribuyen a la ordenación y el desarrollo del medio rural las siguientes:

a) Las promovidas por las Administraciones Públicas en ejercicio de sus competencias, las establecidas en los instrumentos de ordenación territorial y las declaradas de Interés Autonómico.

b) Las declaradas de interés público o social mediante acuerdo municipal que fundamente alguna de las siguientes circunstancias:

1º. Que se trate de dotaciones no previstas en los instrumentos de ordenación territorial o urbanística y que sea necesaria o conveniente su localización en suelo rústico.

2º. Que se considere de carácter estratégico para el desarrollo económico y social del municipio o que genere efectos positivos y duraderos sobre la economía y empleo local.

3º. Que contribuya a la conservación y puesta en valor del patrimonio histórico mediante la implantación de usos que permitan su mantenimiento, conservación y rehabilitación.

4º. Que contribuya a conservar y proteger los espacios naturales, a su disfrute por la población o a su conocimiento y difusión.

5º. Que contribuya a diversificar la economía local de una forma sostenible basada en la economía verde y circular o a evitar el despoblamiento de las zonas rurales.

3. Son usos y actuaciones incompatibles con el medio urbano los que supongan el desarrollo de actividades nocivas, insalubres, molestas o peligrosas para la población y los que así se consideren en la normativa de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística.

4. Conforme al artículo 22.2 de la Ley, las actuaciones extraordinarias podrán tener por objeto la implantación de dotaciones, así como usos industriales, terciarios o turísticos y cualesquiera otros que deban implantarse en esta clase de suelo, incluyendo las obras, construcciones, edificaciones, viarios, infraestructuras y servicios técnicos necesarios para su desarrollo.

Conforme a lo dispuesto en el mismo artículo, podrán autorizarse conjuntamente edificaciones destinadas a uso residencial, debiendo garantizarse la proporcionalidad y vinculación entre éstas y las actuaciones extraordinarias. A estos efectos se establecen las siguientes condiciones de implantación:

a) Con carácter general, podrá autorizarse una vivienda por actuación cuando sea necesaria para su desarrollo económico y se justifique en funciones de vigilancia, asistencia, gestión o control. Excepcionalmente, podrá autorizarse un número mayor para las actuaciones que motiven una necesidad diferente y cumplan igualmente con las siguientes condiciones.

b) Que la vivienda y la actuación extraordinaria se desarrollen en la misma finca.

c) Que la ejecución de la vivienda suponga una inversión económicamente viable y amortizable en un determinado plazo en relación con los ingresos que genera la actuación.

d) Que se mantenga la vinculación entre la vivienda y la actuación extraordinaria. A estos efectos serán de aplicación las condiciones que se establecen en el artículo 29.3 y 4

5. Cuando la normativa sectorial que resulte de aplicación establezca requisitos que condicionen la implantación de la actuación extraordinaria, deberá acreditarse el cumplimiento de estos en el trámite de autorización previa.

La Sentencia considera que la posibilidad de viviendas unifamiliares aisladas en suelo Rural (art. 22.2.2º LISTA) no vulnera la legislación básica del Estado puesto que «se incluye la prohibición legal expresa de formación de nuevos asentamientos» y, por otro, se condiciona a que no se impida «el normal desarrollo de los usos ordinarios del suelo rústico» (FJ7.b.ii).

En cambio, considera que las viviendas vinculadas a los usos extraordinarios que guarden la debida proporcionalidad, si vulneran la legislación básica puesto que «vinculación» y «proporcionalidad» son conceptos jurídicos indeterminados cuyo desarrollo reglamentario (art. 30 del Reglamento General) no acota adecuadamente (FJ 7.b.i).

Respecto a la adecuación entre los usos admitidos y la legislación básica, el Tribunal entiende que es compatible puesto que es patente que el art. 13.1 TRLSR no regula los usos posibles en suelo rústico, cuestión que corresponde determinar al legislador autonómico competente por razón de la materia.

Valoración

La LISTA es una ley claramente "militante" cuyo objetivo no es aplicar o desarrollar la legislación básica sino desbordar los límites aparentes impuestos por aquella, estableciendo con mucho oficio y habilidad los cauces a disposición de los legisladores urbanísticos. P. ej., en suelo Rural puede admitirse el uso residencial autónomo siempre que se establezca las condiciones de que no de lugar a núcleo de población y no menoscabe el uso propio (?!) o el legislador autonómico puede abrir la vía a que los municipios permitan usos "impropios" con la condición de que la vulneración de la legislación básica no sea imputable al legislador urbanístico (?!).

En el fondo parece que la clave reside en que el art. 13 TRLSR no tiene por objeto regular los usos del suelo , sino el derecho de propiedad ("las condiciones básicas....") por lo que el Tribunal Constituciones reconoce al legislador autonómico amplias facultades al respecto.