[Pasatiempos] ¿Puede una ley sectorial imponer un uso prohibido por la ordenación del planeamiento?

Una vez más, el planeamiento y las leyes sectoriales.

A la hora de elaborar los distintos planeamientos, y en concreto a la hora de establecer la matriz de usos compatibles, tenemos que empezar a reconocer que la potestad de planeamiento se encuentra más limitada de lo que pueda parecer o cuando menos con respecto a los posibles deseos o conveniencias. Es frecuente que estemos acostumbrados al juego de las limitaciones sucesivas y concurrentes, hasta llegar a una definición de usos propios y compatibles que se definen en virtud de la potestad de planeamiento.

Ahora bien, leyendo la legislación básica sobre el derecho de propiedad nos preguntamos si el legislador no se quedó corto en la dicción, ya que la compatibilidad de usos no solo la fija la ordenación territorial o la urbanística.

Artículo 15. Contenido del derecho de propiedad del suelo: deberes y cargas.

1. El derecho de propiedad de los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones comprende con carácter general, cualquiera que sea la situación en que se encuentren, los deberes siguientes:

a) Dedicarlos a usos que sean compatibles con la ordenación territorial y urbanística

Es cierto que el TRLSR establece tanto los criterios básicos de utilización del suelo en su art. 22to de la sostenibilidad del desarrollo urbano y para la garantía de la viabilidad técnica y económica de las actuaciones sobre el medio urbano en su art. 22.

Por otro lado, nuestra legislación urbanística (LvSU) señala con respecto al contenido urbanístico legal de la propiedad del suelo, las facultades con carácter general en su art. 20:

Forman parte del contenido del derecho de propiedad del suelo, sin perjuicio del régimen que le sea de aplicación por razón de su clasificación, el uso y disfrute y la explotación normales del bien a tenor de su situación, características objetivas y destino, conformes o, en todo caso, no incompatibles con la legislación administrativa que le sea aplicable, y en particular la ordenación urbanística. En ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo facultades urbanísticas en contra de lo dispuesto en esta ley o en la legislación o la ordenación urbanística aplicable.

Y, coherentemente, en el LvSU 53.2.c encomienda a la ordenación urbanítsica estrcutural la fijación de la edificabilidad urbanística, el uso caracteristico y de los usos compatibles que se prevean, con indicación del porcentaje máximo de edificabilidad urbanística correspondiente a estos últimos en el suelo urbano y en suelo urbanizable sectorizado.

En consecuencia se parte de un juego delimitador de usos.

Ahora bien, como ya vimos así en un caso anterior, ¿qué ocurre cuando se aprueba un planeamiento que incluye una determinación urbanística que contraviene una disposición general sectorial?

La cuestión que comentamos hoy se refiere a la posibilidad de instalar estaciones de servicio en centros comerciales si es que lo prohibiera el planeamiento.

Antes de plantear la pregunta, refrescamos la legislación sectorial:

• La dicción original del artículo 3 del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios, establecía sobre las instalaciones de suministro a vehículos en grandes establecimientos comerciales:

1. Los establecimientos que, de acuerdo con el artículo 2.3 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista, tengan la consideración de gran establecimiento comercial, incorporarán entre sus equipamientos, al menos, una instalación para suministro de productos petrolíferos a vehículos, para cuyo abastecimiento, con carácter preferente, no podrán celebrar contratos de suministro en exclusiva con un solo operador al por mayor de productos petrolíferos. Estas instalaciones deberán cumplir las condiciones técnicas de seguridad que sean exigibles, así como el resto de la normativa vigente que, en cada caso, sea de aplicación, en especial la referente a metrología y metrotecnia y a la protección de consumidores y usuarios.


2. En los supuestos a que se refiere el párrafo anterior, el otorgamiento de las licencias municipales requeridas por el establecimiento llevará implícita la concesión de las que fueran necesarias para la instalación de suministro de productos petrolíferos.

• Con motivo de la Ley Ómnibus (Ley 25/2009) se modificó el citado RDL 6/2000, eliminándose la referencia a la Ley 7/1996, pero permaneciendo todo lo demás.


• Con motivo del Real Decreto-Ley 4/2013 se añadió la habilitación de instalación para suministro de productos petrolíferos a vehículos a los establecimientos comerciales individuales o agrupados, centros comerciales, parques comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales (1); la determinación de que el otorgamiento de las licencias municipales requeridas por el establecimiento llevaría implícita la concesión de las que fueran necesarias para la instalación de suministro de productos petrolíferos (2); que dicha instalación no podía ser denegada por la mera ausencia de suelo cualificado específicamente para ello (3) y que la superficie de la instalación de suministro de carburantes, no computaba como superficie útil de exposición y venta al público del establecimiento comercial a los efectos de la legislación sectorial (4)


• La STC 34/2017 vino a declarar inconstitucional el apartado 4 referido al no cómputo de la superficie útil de exposición y venta por invasión competencial (el comercio interior es de competencia autonómica), pero siendo constitucional todo lo demás, así como el art. 43.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, que también fue objeto de análisis en esa sentencia.

¿Cuál es el alcance de estas determinaciones?

• ¿Son un mandato al planificador para que el planeamiento lo prevea?


• ¿Son una determinación de aplicación directa aunque el plan no lo prevea?


• ¿Qué ocurre cuando el plan lo prohibe expresamente?

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Veamos el caso de una solicitud de licencia de una gasolinera inserta dentro de un centro comercial de Castelldefels (Barcelona).

El caso ha tenido el siguiente itinerario:

1. El Ayuntamiento de Castelldefels anula el acuerdo por el cual se otorgó la licencia, porque su PGOU prohibía el uso de estación de servicio que era incompatible con el uso específico y excluyente de comercial y consiguientemente decreta el derribo de la citada estación.


2. El Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 8 de Barcelona estima el recurso contencioso-administrativo del propietario de la estación y revoca la anulación y el decreto de derribo.


3. El TSJCAT estima parcialmente el recurso de apelación del Ayuntamiento entre otros, mediante la STSJCAT 5028/18 y revoca la sentencia anterior, anulando la licencia y volviendo a decretar el derribo.


4. Finalmente, el Tribunal Supremo dicta la Sentencia que comentamos STS 380/2020 interpretando el apartado primero del artículo 3 del RDL 6/2000 (“Los establecimientos comerciales individuales o agrupados, centros comerciales, parques comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales podrán incorporar entre sus equipamientos, al menos, una instalación para suministro de productos petrolíferos a vehículos”) en los siguientes términos:

Ahora bien, ese mandato del legislador estatal genera la duda sobre si la existencia de una estación de servicio de estas características en las dotaciones que deban existir en los centros comerciales constituye un mandato del Legislador estatal a las Comunidades Autónomas para que al aprobar el planeamiento tengan en cuenta dicha previsión o sí, por el contrario, las previsiones del precepto se imponen de manera directa, en el sentido de que la mera previsión de instalación de un centro comercial comporta necesariamente la posibilidad de instalar una estación de servicios para la venta de carburantes al momento de conceder la preceptiva licencia. Ese es el debate esencial porque, así como en el primer supuesto la licencia que se otorgue para la construcción del centro comercial podrá incorporar la estación de servicio si en las previsiones del planeamiento se ha recogido el mandato de la norma básica; en la segunda posibilidad, el mero hecho de que el planeamiento autorice la construcción de un centro comercial, llevará implícita la instalación de la estación de servicio, se haya contemplado o no dicha instalación en aquel.

A esa disyuntiva se adscribe la sentencia recurrida que, en última instancia, considera que el mandato del Legislador estatal está dirigido al planificador --se expone con claridad en la oposición al recurso recapitulando los razonamientos de la sentencia recurrida en casación-- de tal forma que no puede estimarse que la licencia para la instalación de un centro comercial comporte, necesariamente, la instalación en él de una estación de servicio de venta de carburantes, sino que es necesario que el planeamiento haya previsto ese concreto uso para los terrenos donde se autorice la instalación del centro comercial. Incluso se da un paso más en esa vinculación de la norma estatal porque, al amparo de que no se ven afectadas, ni pueden serlo, las competencias autonómicas en materia de urbanismo, nada impide que, como se estima sucede en el caso de autos, en la medida que el planeamiento en vigor al momento de otorgarse la licencia para la construcción del centro comercial a que se refieren los actos impugnados en el proceso, excluye expresamente -en realidad lo declara incompatible- la instalación de estaciones de servicios, instalaciones para las que, además, el mismo planeamiento establece la determinación de que pueda instalarse en otra parcela del mismo polígono; no puede estimarse que proceda la instalación de la estación de servicio en el centro comercial para el que fue concedida la licencia de autos.

No comparte este Tribunal ese criterio y se considera que la única interpretación admisible es la segunda de las antes expuestas, porque para alcanzar la primera de las interpretaciones el precepto carecería de fundamento y de la mínima lógica. En efecto, condicionar la aplicación del precepto a las previsiones del planeamiento carecería de fundamento y lo deja sin contenido porque el planeamiento siempre podría incorporar estas instalaciones, sin perjuicio de sus concretas exigencias técnicas, sin necesidad de que existiera el precepto legal básico; y es indudable que si el Legislador estatal, al amparo de sus competencias que le autorizaban a promulgar esa normativa básica y por razones de urgencia en el Real Decreto-ley de 2000, impone esa facultad, la única finalidad es que la instalación de tales estaciones de servicio se imponen con independencia de las previsiones del planeamiento, interpretación que queda avalada con los párrafos siguientes del precepto, como después se verá.

Para rematar con:

Así pues, la instalación de estas estaciones de servicio cuando el planeamiento contemple la instalación de un centro comercial, entre otras previsiones a que se refiere el artículo 3.1º del Real Decreto-ley, la ubicación en el mismo de una estación de servicio se impone por imperativo del mencionado artículo 3.1º. No impone la norma básica con ese mandato exigencia alguna de carácter urbanístico propiamente dicha, sino que integra, con el fundamento que se confiere a la competencia estatal, dicha estación de servicio en aquellos supuestos en que dicho planeamiento contemple la posibilidad de instalación de un centro comercial, lo cual queda al criterio del planificador. Ese es el presupuesto urbanístico y el respeto de la norma básica a las competencias autonómicas, la determinación de instalación de centros comerciales, pero una vez autorizados, incorporar una estación de servicio se impone por el precepto básico estatal.

Bien es verdad que el precepto establece una facultad ("... podrán incorporar...") que no deja de ofrecer problemas interpretativos, pero que no puede suponer otra posibilidad que entenderla referida al titular que solicita la licencia, porque lo que hace el precepto es facultar a los propietarios de terrenos en que el planeamiento autoriza la instalación de un centro comercial, poder incorporar al mismo una estación de servicio; sin que dicha instalación sea imperativa como parece deducirse del precepto en su redacción originaria.

La interpretación que se sostiene, vendría avalada por el párrafo segundo del precepto, que ya estaba en su redacción originaria, cuando establece que la única licencia para la construcción del centro comercial "lleva implícita" las exigencias necesarias para la estación de servicio, aclaración que solo sería admisible si la concreta estación de servicio no estaba contemplada en el planeamiento, porque en ese caso el precepto carecería de sentido.

Lo concluido se opone a la argumentación que se contienen en la sentencia del Tribunal de instancia de que, a falta de las previsiones del planeamiento, ha de modificarse el mismo para poder autorizar la instalación de la estación de servicio. En efecto, a la vista de los razonamientos de la sentencia de instancia y de la exhaustiva argumentación del escrito de oposición al recurso, cabe plantearse si puede el planeamiento municipal excluir la instalación de estaciones de servicio en terrenos con destino, entre otros, a centros comerciales. Porque esa es otra faceta del debate que se suscita, en última instancia, en la sentencia recurrida en casación, en cuanto considera que en la parcela de autos el planeamiento solo autorizaba el uso comercial, excluyendo cualquier otro uso, por tanto, también ese concreto de estación de servicio de venta de productos petrolíferos, con el añadido de que el mismo planeamiento aplicable había previsto la ubicación de esa concreta instalación en otra parcela del ámbito de actuación.

La interpretación del precepto que subyace para esa conclusión no deja de ofrecer serias dudas de admisibilidad. En efecto, si se parte de la idea de que lo que se contempla en la norma estatal es que todo centro comercial puede incorporar una estación de servicio, es indudable que el legislador parte de la base de que el planeamiento no contempló otro uso que el comercial y, pese a ello, autoriza la instalación de las estaciones de servicio. Es decir, el precepto se impone al planeamiento, que, sin contemplar el concreto uso, permite estas estaciones de servicio.

A la vista de la STS, habrá que estar más atentos a las regulaciones sectoriales a la hora de redactar nuestros planes, no vaya ser que nos metamos en un jardín del que no sepamos salir. ¿Sabremos movernos adecuadamente en estos juegos de competencias?

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