Ideas Nuevas: Tax Increment Financing, TIF (Financiación por Incrementos Impositivos)
Nuevas ideas y conceptos para la financiación de las intervenciones urbanas.
El talón de Aquiles de la regeneración urbana es la financiación, centrándose el debate entre la opción de que paguen los directamente beneficiados (normalmente, población desfavorecida) o que se pague con recursos generales (que suena bien, pero que puede llevarnos a abortar los proyectos por falta de financiación). Hoy queremos comentar un método muy utilizado en los EE.UU., la TIF que, para un proyecto de regeneración concreto, consiste en que el incremento de los ingresos tributarios que se produzca durante el periodo de vigencia (normalmente entre 20 y 30 años) queda afecto a la devolución de los créditos obtenidos para costear las inversiones de la actuación de regeneración. La idea se basa en la metodología que pasará si no se actúa y es una herramienta polémica porque puede ser utilizada con fines inconfesables y, en todo caso, orienta las inversiones hacia las intervenciones que provoquen más incrementos de valor y, con ello, más ingresos tributarios.
A continuación transcribimos el artículo de Benjamín Schneider (publicado en CityLab, 24/10/2019). En este ocasión sobre los mecanismos y herramientas financieras en el medio urbano. El original lo podéis leer aquí.
TIF, tras la concisión de la sigla se encuentra una potente (y controvertida) herramienta para la financiación de las actuaciones de regeneración y renovación urbana. A continuación una guía rápida para comprender que es esto de la TIF.
Los promotores urbanos profesionales, los activistas de barrio y los ávidos lectores de la prensa local seguramente han tenido ocasión de tropezarse con el término “Tax Increment Financing” (TIF, Financiación por Incrementos Impositivos). Sin perjuicio de que estén familiarizados con el término, lo que verdaderamente implica es harina de otro costal.
Esta herramienta para la financiación de desarrollos urbanos es un mecanismo poderoso y a la vez controvertido en el urbanismo americano. Todos los Estados excepto Arizona, incluido el Distrito de Columbia, lo permiten y se ha convertido en una herramienta de incentivación del desarrollo económico en los EE.UU., en la medida que el gobierno federal ha reducido su gasto en los desarrollos urbanos. La TIF ha jugado un papel importante en megaproyectos tales como Lincoln Yards en Chicago y Amazon’s HQ2 en Arlington (Virginia), así como en otros desarrollos de menor escala, como para la mejora de barrios, el desarrollo de vivienda social y los proyectos de infraestructuras de transporte.
Dependiendo del proyecto especifico y a quién preguntes, la TIF es un mecanismo esencial para que las ciudades puedan incentivar el tan necesario desarrollo económico y revitalizar sus barrios sin coste para los contribuyentes, aunque también puede que sea una escapatoria "opaca" para los promotores, que pone el foco en los servicios urbanos sin aportar prácticamente ningún beneficio público.
ELEMENTOS FUNDAMENTALES DE LA TIF
- La TIF crea un distrito tributario especial en torno a un área de regeneración determinada, a la cual se derivan los futuros retornos tributarios para financiar las mejoras o desarrollos en infraestructuras.
- Inicialmente, durante el periodo TIF, los retornos tributarios en el ámbito (distrito TIF) que habitualmente se destinan a la ciudad en general se congelan en un determinado porcentaje. Así, todo lo que excede de ese porcentaje fijo va directamente a la financiación de los nuevos desarrollos o a la financiación de su deuda hasta que finaliza el periodo TIF, que habitualmente dura entre 20 y 30 años.
- En la mayoría de los Estados, la TIF solo puede ser utilizada en barrios identificados como degradados y pueden financiar desarrollos que varían desde estadios y centros de convenciones, hasta viviendas sociales y parques.
- Los críticos con la TIF denuncian que esta redirecciona los ingresos públicos de la educación y otros servicios comunitarios esenciales hacia el sector privado o a las apetencias de los representantes públicos.
- Los defensores de la TIF indican que los nuevos ingresos adicionales que se generan por la misma, no se generarían si no fueran por las inversiones que activan y que constituyen una herramienta útil para la revitalización urbana.
CÓMO FUNCIONA UNA TIF
El Parlamento Estatal lo autoriza y establece las condiciones para el uso de la TIF por parte del gobierno local. Posteriormente son las ciudades o los condados las que crean los distritos TIF y especifican los términos concretos de su operativa. La mayoría de los periodos de las TIF duran entre 20 y 30 años y se utilizan para cancelar los bonos financieros que se definen al comienzo de la actuación. Los ingresos para la TIF habitualmente provienen de los impuestos que gravan la propiedad, pero también de los impuestos que gravan las ventas o del impuesto de sociedades.
Cada iniciativa TIF tiene un distrito TIF asociado. En teoría este ámbito desarrollará un crecimiento económico (nuevos desarrollos, infraestructuras e incremento del valor de las propiedades) gracias a las inversiones facilitadas por la TIF. La mayoría de los Estados requieren que los distritos TIF dispongan de una declaración como ámbitos degradados, con una tasa importante de desocupación inmobiliaria, precios de los bienes inmobiliarios en descenso y otros indicadores que señalen que el ámbito no es capaz de atraer el desarrollo. Esta designación es parte del tipo de análisis de “Que ocurriría si no se hiciera” (“But for” analysis), que se realiza para determinar qué le ocurriría al desarrollo propuesto si no hubiera este mecanismo de ayuda.
No obstante, es cierto que estos indicadores pueden ser manipulados por consultorías expertas, tal y como señala un informe del Lincoln Institute of Land Policy, que señala que los distritos TIF pueden ser habitualmente creados casi en cualquier lugar.
Una vez que se declara el distrito TIF, el "Impuesto de Bienes Inmuebles ecualizado" (denominado equalized assessed value o EAV) se congela para los bienes incluidos en el mismo. Esta proporción del impuesto, referida a como al IBI base o congelado, representa la cuota tributaria que seguirán recaudando las entidades tributarias durante la duración del periodo TIF. Por ejemplo, si un distrito TIF contribuye con 10 millones de dólares en impuestos cuando se creó en el año 2000, seguirá contribuyendo 10 millones en el año 2019.
Si la TIF funciona como se prevé, los valores inmobiliarios se hubieran visto incrementados a lo largo del periodo gracias a las mejoras en infraestructuras y otras inversiones, lo que implicaría que los propietarios estarán contribuyendo con una mayor cuantía de impuestos. Todo el crecimiento en los ingresos tributarios durante el periodo TIF, conocido como el incremento de los valores de tasación (increment EAV o tax increment), es reservado y derivado a financiar estos proyectos. Una vez que termina el periodo TIF, todo el flujo tributario se redirecciona a la entidad tributaria general. Además, durante todo este proyecto no cambia la cuota tributaria de los impuestos.
Diagrama conceptual de plan TIF
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(Fuente: Tax Increment Financing: A Primer, Citizens Budget Commission.)[/caption]¿Para qué se utiliza la TIF?
Considerando su aplicación en numerosos y diferentes contextos en casi todos los Estados, la TIF se utiliza para financiar toda una amplia variedad de proyectos. En la actualidad, este método es el más popular en las zonas post-industriales, en las ciudades y pueblos del Rust Belt.
La TIF es habitualmente utilizada para atraer grandes desarrollos del sector privado como un ingrediente de los “paquetes de incentivos urbanos”, como aquellas que ofrecieron las ciudades a Amazon durante su competición por el HQ2. De hecho, la oferta ganadora de Arlington en el Estado de Virginia, ofreció 28 millones en ingresos TIF de un distrito TIF preexistente para pagar las mejoras en infraestructuras. Otro controvertido megaproyecto que ha utilizado una TIF (aunque en una forma más enrevesada) ha sido la operación de “Hudson Yard” en la ciudad de Nueva York. También tenemos el ejemplo de los 2.200 millones de dólares del desarrollo de Detroit de Dan Gilbert, que está definido para incluir el edificio más alto de Michigan. Ese proyecto recibirá 250 millones de dólares en deuda financiera soportada por una TIF de 30 años.
Los estadios constituyen otra categoría popular de las TIFs. Las ciudades de Louisville y St. Paul se encuentran entre las ciudades que recientemente han tomado este camino, ambas para los equipos de futbol profesional (futbol europeo). El distrito TIF del estadio de Louisvilleva va más allá del desarrollo del área del estadio y durará 20 años o hasta que genere 21,7 millones de dólares. Mientras que la TIF de St. Paul contribuirá con algo menos de 1 millón de dólares para el tratamiento medioambiental de un antiguo depósito de autobuses.
Además de financiar directamente numerosos centros de convenciones, los ingresos de las TIF son recursos que buscan los promotores hoteleros para construir en sus inmediaciones. Por ejemplo, los promotores de hoteles de lujo junto al centro de convenciones de Kansas City están a la búsqueda de los ingresos TIF para financiar el 40% de sus costes de construcción. Estos promotores indican que el proyecto no sería financieramente viable sin esta ayuda, a la par de que los promotores de negocios locales dicen que la ciudad necesita un hotel de lujo para albergar convenciones de primer nivel. Igualmente, dos hoteles cerca del centro de convenciones de Wako (Texas) han sido autorizados a recibir fondos TIF por valor de más de 4 millones de dólares.
Pero en otros casos, los ingresos TIF han sido utilizados para financiar transportes públicos, vivienda social u otros proyectos con una vocación claramente pública.
En Chicago, San Francisco y Denver se han utilizado “TIFs de Transporte” para financiar proyectos, como parte de una estrategia de atracción de inversiones para ayudar en la mejora de las infraestructuras a gran escala.
En la actualidad la ciudad de Portland (Oregón) dedica el 40% de sus ingresos TIF para vivienda social. Durante 9 años el programa ha generado casi 250 millones de dólares para vivienda social, de acuerdo con la publicación City Observatory. En el mayor distrito TIF de la ciudad, el cual incluye el barrio que más rápido se está gentrificando (Pearl District), la TIF ha generado 83 millones de dólares y ha ayudado a producir 2.200 viviendas sociales en combinación con otras fuentes de financiación.
Los ingresos TIF pueden ser identificados también como subsidios para proyectos específicos. La ciudad de Spokane (Washington) está utilizando fondos TIF para reparar un puente peatonal y mejorar las redes de saneamiento y abastecimiento en un parque local. La decisión sobre si estos proyectos deberían ser afrontados con fondos TIF o no, tampoco estaba clara: En Spokane, los vecinos y representantes políticos debatieron sobre si la renovación del puente y del parque cumplía los objetivos de un distrito TIF para la mejora del barrio históricamente desatendido.
¿Por qué tantos Estados y ciudades se acogen a las TIF?
La TIF emergió en la California de los años 50 como un mecanismo del Estado para sacar partido de aunar los fondos federales para la renovación urbana. Al contrario que las impopulares emisiones de bonos o de los aumentos impositivos, la implementación de la TIF podía realizarse sin ningún impacto en las urnas. Como un mecanismo de “autofinanciación”, la TIF se vende con facilidad al público, esto es, incluso si el público conoce que se está utilizando. Los líderes urbanos incluso logran seleccionar los desarrollos e incluso, en algunos casos, que empresas se trasladen a sus ciudades.
El número de Estados que permitieron las TIF se incrementó de 8 en 1970 a 49 en 2010. Este periodo corresponde a la conclusión de los programas federales de renovación urbana y los esfuerzos satisfactorios de reducir los impuestos en muchos Estados. En 2011, California eliminó sus agencias de renovación urbana, dejando zonas del Estado sin poder utilizar las TIF. No obstante, tras unos años volvieron a aparecer los mecanismos TIF. A pesar de ello, este reciente cambio puede resultar la señal de arranque de una discusión política más profunda en torno a las TIF.
¿Cuáles son los inconvenientes?
El problema más obvio con las TIF es la inflación. Si los ingresos fiscales se congelan durante 20-30 años, el valor real de ese dinero disminuye constantemente con el tiempo, a razón de un valor promedio del 2% por año. (Algunas TIF sí tienen en cuenta la inflación). Para equilibrar esta disminución en el valor real de los impuestos recaudados, las administraciones tributarias podrían tener que aumentar los impuestos, encontrar ingresos en otras formas o reducir los servicios.
Luego está la cuestión de los costos adicionales incurridos por los nuevos desarrollos. Si la TIF se usa para financiar viviendas, por ejemplo, el distrito escolar no necesariamente obtiene nuevos ingresos para sufragar del aumento de la población estudiantil. Se podrían señalar argumentos similares para los servicios de la policía, de los bomberos y de otros servicios necesarios de carácter general. No obstante, también algunas TIF tienen disposiciones para mitigar estos efectos.
Si bien los distritos TIF generalmente son creados por los gobiernos de las ciudades, afectan a una amplia gama de organismos recaudadores de impuestos, incluidos los distritos escolares, los distritos regionales de transporte y los gobiernos de los condados. Además de la confusión burocrática, la definición de una TIF puede crear la impresión de que la agencia promotora del TIF se hace con parte del poder, ya que una vez que los ingresos de la TIF se redireccionan estos tienden a recibir mucho menos control que los presupuestos generales y, por lo tanto, son susceptibles de un uso indebido.
Sin embargo el dilema de “Que ocurriría si no se hiciera” se vislumbra sobre casi todos los programas TIF que tienen como objetivo estimular el desarrollo económico. ¿Cómo puede una ciudad predecir si se realizarán nuevas inversiones o desarrollos si no crean un distrito TIF? La existencia de la TIF podría crear un círculo vicioso, donde los promotores solo invertirán en ciertos lugares si pueden acceder a los fondos de la TIF. Igualmente, la competencia entre las principales ciudades, dentro de una región, o incluso dentro de una ciudad, también puede derivar en una lucha fratricida por los incentivos.
Algunos críticos sostienen que la TIF simplemente desplaza el desarrollo económico, en lugar de estimular nuevos crecimientos. En 2017, la empresa de inversión inmobiliaria JLL estimó que el 90% de los inquilinos de edificios de oficina de Hudson Yards provenían del centro de Manhattan. Pero los partidarios del proyecto argumentaron que algunas de esas compañías habrían abandonado la ciudad si no hubiera sido por el espacio de oficina "prime" ofrecido en Hudson Yards. Igualmente, hay evidencias de que las TIF en las periferias de Chicago y St. Louis simplemente han cambiado la localización de la actividad económica, en lugar de generar un nuevo crecimiento.
En algunos lugares, la TIF ha sido criticada por estimular la gentrificación y los desplazamientos. Como en otros lugares, los detractores han señalado que la TIF se usa de manera desproporcionada en barrios ricos y blancos que no necesitan ayuda para atraer la inversión. En Chicago, un estudio académico descubrió que los vecindarios blancos eran mucho más propensos a ser parte de los distritos TIF, aunque el mismo estudio encontró que el ingreso no era un indicador significativo de los distritos TIF.
Caso de estudio: CHICAGO
Pocos lugares han acogido la TIF con más entusiasmo que Chicago y sus barrios. Aproximadamente 1.000 millones de los 14.400 millones de dólares recaudados por los impuestos de propiedad del Condado de Cook (Illinois) en el año 2017 fueron a distritos TIF. Los 143 distritos TIF de Chicago generaron 660 millones de dólares, equivalentes a más del 10% de los ingresos tributarios de la ciudad y se debe considerar que una cuarta parte de los inmuebles de Chicago se encuentran dentro de un distrito TIF.
Los ingresos más altos de las TIF de Chicago, 2018
| TIF | Primer año | Ingresos 2018 | Total ingresos |
| Transit RPM1 | 2016 | $115,735,214.75 | $174,105,069.79 |
| LaSalle Central | 2006 | $100,926,569.59 | $361,771,088.82 |
| Kinzie Conservation (Industrial Area) | 1998 | $49,229,212.64 | $367,926,939.81 |
| Near North | 1997 | $35,716,959.86 | $330,800,054.76 |
| River South | 1998 | $34,448,113.13 | $273,240,094.76 |
| Chicago / Kingsbury | 2000 | $33,177,660.74 | $270,644,567.14 |
| Canal / Congress | 1998 | $31,399,421.84 | $335,286,098.90 |
Una de los ejemplos TIF con una mayor tasa de ingresos de Chicago es la llamada TIF del Trasporte para las Líneas Roja y Morada del CTA, la primera TIF en Illinois destinada a realizar mejoras en el transporte. El proyecto incluirá la modernización de las vías y las estaciones en las Líneas Roja y Morada, así como una nueva vía de desvío para la Línea Marrón, que permitirá que las tres líneas dupliquen su capacidad para el año 2040. La TIF cubrirá 622 millones de dólares de un proyecto de 2.200 millones de dólares y el resto se financiará con fondos estatales y federales.
La TIF del Transporte ha sido posible gracias a una ley estatal ad hoc que permite duraciones de TIF de 35 años, en lugar de los 23 años de la ley anterior, y no requiere una declaración de ámbito degradado. La ley TIF del Transporte también estipula que las Escuelas Públicas de Chicago recibirán la misma proporción de ingresos TIF que recibirían si no hubiera una TIF. El 80% del remanente se destina al proyecto de transporte, y el 20% final se distribuye entre los otros organismos fiscales.
Estas disposiciones adicionales hacen que la TIF del Transporte haya recibido menos críticas que la de los otros distritos TIF de la ciudad, como la afirmación de que se quita dinero a las escuelas. La falta de control contable y fiscal es otra de las críticas importantes que se han realizado. Este problema fue constatado en algunas de las actuaciones poco claras del ex alcalde Rahm Emanuel que transfirieron 55 millones de dólares de una TIF para pagar las renovaciones en Navy Pier, una popular atracción turística a 3 millas de distancia y que se encontraba fuera de ese distrito TIF. Por supuesto, el destino original del dinero era un proyecto de hotel Marriott.
Esta no era la primera vez que el gran sistema de las TIF de Chicago generaba acusaciones de abuso. El predecesor de Emanuel, Richard M. Daley, también fue acusado por los medios locales de abogar por la austeridad en el fondo general de la ciudad mientras otorgaba dinero de las TIF a grandes corporaciones y a proyectos personalistas en los barrios. Además, Daley también impulsó numerosos distritos TIF en el centro de la ciudad (en el Loop), en un área que difícilmente se puede llamar degradada.
Más recientemente, ha surgido un debate sobre la cuestión de si se debe otorgar el estatuto TIF a una infraestructura relacionada con dos grandes desarrollos de Chicago: las zonas de “Lincoln Yards” y de “The 78”. Los dos proyectos podrían beneficiarse de incentivos TIF por valor de 2.400 millones de dólares, algunos de los cuales ya han sido aprobados.
Los opositores dicen que es un gran regalo para los promotores con fines lucrativos que a cambio no brindan suficientes beneficios a la comunidad. Los dos desarrollos también están ubicados en barrios bastante acomodados que no necesitan la inversión, tanto como lo necesitan muchos otros barrios de Chicago, dicen los activistas. Los partidarios, por contra, dicen que estos megaproyectos proporcionarán un impulso impositivo a largo plazo y valiosas mejoras en las infraestructuras, además de 293 millones dólares en Lincoln Yards.
La recientemente nombrada alcaldesa, Lori Lightfoot, hizo una campaña contra los TIF, pero hasta ahora ha seguido con los planes de las TIF en las zonas de Lincoln Yards y de The 78. Cuando el sindicato del profesorado de Chicago se declaró en huelga este reciente octubre, el sindicato criticó la TIF de Lincoln Yards como un chollo para los ricos y señalaron que con solo ese dinero podría cubrirse sus demandas laborales. Lightfoot respondió que era una "ilusión" que los fondos pudieran ser redirigidos de esa manera.
Aún así, parece que la ciudad se está moviendo hacia la reforma de las TIF. En un informe del año pasado, el ex secretario del condado de Cook, David Orr, pidió que los ingresos de las TIF relacionados con los proyectos terminados se devolvieran al fondo general. También pidió una mayor transparencia sobre cómo se gastan los fondos TIF, especialmente cuando los dólares de los fondos generales se someten a un proceso de asignación tan riguroso y de carácter eminentemente público.
El Consejo editorial del Chicago Tribune también ha pedido una mayor transparencia a las TIF y garantizar que solo las áreas económicamente degradadas sean elegibles para las TIF, haciéndose eco de un informe del inspector general de la ciudad, Joseph Ferguson.
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