3R o R2R, pero ¿Qué dice la Ley?

Los que somos de una determinada generación seguro que tenemos claro quienes son los tipos de la imagen, son C-3PO (el alto) y R2-D2 (el bajo), los dos droides más famosos de la saga de Star Wars. C-3PO era un androide de protocolo diseñado para el servicio de los humanos, para lo que dominaba seis millones de formas de comunicación. Mientras que R2-D2 era un droide astromecánico cuya función era la de reparar cualquier parte de las naves y asistir a los navegantes.

Si os preguntáis que pintan nuestros dos amigos en este post, pues hay varias razones. La primera es evidente con el juego de cifras y letras que enuncia el titulo del post. La segunda tiene mayor enjundia y trata de responder a la pregunta del título. Puede que la denominación de la ley que dio origen a las actuaciones sobre el medio urbano (la C-3PO) era como son todas las leyes una denominación muy protocolaria, “Ley 8/2013 de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas”, L3R. Pero es en la concreción de la misma, donde se denota que ese 3 del título vale más bien poco y despista, ya que son las actuaciones de R2R que realmente resuelven y asisten en el problema de la preservación urbana.

La pregunta es clara ¿Cuántas son las actuaciones sobre el medio urbano que definió por primera vez la L3R y ahora recoge el TRLSR?, ¿son 3 o son 2?

Vayamos por partes.

Primera. La lectura gramatical del castellano.

El DRAE señala que la preposición “de” tiene varios usos y que sirve fundamentalmente para denotar posesión o pertenencia, origen, asunto o materia, condición y cualidad de alguien o algo entre otras. De igual manera, la conjunción copulativa “y” indica que sirve para unir palabras o cláusulas en concepto afirmativo y que además, si se coordinan más de dos vocablos o miembros del período, solo se expresa, generalmente, antes del último.

Ahora bien, si combinamos la preposición “de” y la conjunción “y”, el significado puede ser muy diferente en función de cómo lo hagamos. No es lo mismo “las casas de mi padre y mi tío son blancas” que “las casas de mi padre y las de mi tío son blancas”. En la primera oración cabe inferir que la pluralidad de casas es de ambos propietarios a la vez y además son blancas. En la segunda, cada pluralidad de casas tienen un propietario distinto y, además, todas son blancas.

Ahora, vayamos a la Ley.

Es cierto que el titulo de la ley y la tendencia economicista que aplicamos a su denominación (de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, L3R) nos puede inducir (incluso a nosotros en su momento) a cierta confusión reforzada por la sigla 3R, pero si vamos al cuerpo de la ley la cosa cambia.

El artículo 7 de la L3R decía y ahora el TRLSR 2.1 dice:

Actuaciones sobre el medio urbano: las que tienen por objeto realizar obras de rehabilitación edificatoria, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones, y de regeneración y renovación urbanas, cuando afecten, tanto a edificios, como a tejidos urbanos, pudiendo llegar a incluir obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente demolidos.

Si analizamos la dicción concreta observaremos que tras la conjunción “y” que precede a "renovación" no viene la preposición “de”, por lo que se ha de entender que estamos ante una denominación conjunta, cuyo nombre es la actuación “de regeneración y renovación” urbana y no ante dos actuaciones, “la de regeneración” y “la de renovación”, ambas urbanas. Esta y no otra, es la lectura gramaticalmente correcta del precepto. Así lo ratifica el Profesor Luciano Parejo cuando ahonda en la cuestión en la página 104 de su Comentarios a la Ley 8/2013 de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas (L3R):

“La denominación como de regeneración y renovación expresa la complejidad del objeto de estas actuaciones en cuanto comprensivo de la rehabilitación que precisa del parque edificado y la renovación, asimismo pertinente, del tejido urbano que otorga soporte –es decir: la correspondiente urbanización-, en modo alguno, la diferenciación de dos tipos en función de sus posibles y diferenciados objetos: el de actuación de regeneración, de un lado, y el de renovación, de otro. Si así fuera, se estaría, en el primer caso, ante el absurdo de una actuación formalmente denominadas de regeneración pero materialmente de rehabilitación. La denominación alude, pues, a un único tipo de actuación”.

A mayor abundamiento, si hiciéramos una búsqueda por todo el texto legal, tanto de la primigenia L3R, como del actual TRLSR (incluso tras la STC 143/2017 que, por cierto, corrobora la no diferenciación) encontramos hasta en 31 ocasiones el concepto conjunto “de regeneración y renovación” y por el contrario, solo encontraremos una vez el vocablo “regeneración” disociado de “y renovación”, al final del primer párrafo del la EM III de la L3R, en referencia los compromisos de España con la UE para el desarrollo de la Ciudad Sostenible, o la Declaración de Toledo (… la importancia de la regeneración urbana integrada…)

Podríamos aplicar el principio de la navaja de Ockham, “La explicación más simple y suficiente es la más probable, mas no necesariamente la verdadera”, pero parece que no nos deberíamos guiar únicamente por el primer, aunque muy fundado, razonamiento, y tengamos que acudir a realizar un análisis evolutivo del régimen jurídico emanado con aquella ley para resolver la duda.

Segunda. La evolución de la regulación concreta de los tipos.

Si analizamos los tipos de actuación que se describen en el actual TRLSR observaremos que existen dos regímenes, uno el general y otro el especial, cuestión que ya abordó el Consejo de Estado en su dictamen 813/2015 con motivo de la refundición del TRLRS y que, de manera elocuente, expuso nuevamente el Profesor Luciano Parejo en otra de sus publicaciones posteriores:

En punto a la operación de refundición basta con el juicio que mereció al Consejo de Estado: «la refundición se mueve más en el ámbito de lo formal que de lo material (lo que es consecuencia de las normas que refunden)». Y esto es así, porque, como continúa diciendo dicho supremo órgano consultivo:

• Aquellas normas (las procedentes del TRLdS08, —modificadas en 2013— y la L3R13) tienen fundamentos constitucionales distintos y finalidades diferentes, integrándose, por ello, en grupos normativos distintos, cada uno de ellos con normas de cabecera distintas, razón y criterios funcionales diferentes y sujeto a reglas de coherencia e interrelación propia.
• La circunstancia anterior impide, en el presente caso, la fusión —con identidad de razón y finalidad (en una suerte de verdadera unión material)— de las normas refundidas en una nueva resultante, por lo que la dictaminada merece más bien la consideración de compilación, recopilación o refundición meramente formal (inserción en la norma resultante, sin pérdida de la propia individualidad, de las refundidas).

Sobre esta base el Consejo de Estado caracteriza el texto sometido a su parecer por relación a dos notas: i) mera agrupación, mediante simple yuxtaposición y sin integración normativa, de dos textos legales distintos; y ii) pretensión inusual de cumplimiento de la función de norma de cabecera de dos grupos normativos: el urbanístico y el de renovación urbana, pero en términos distintos.

Con entera independencia de que pueda considerarse el juicio del Consejo de Estado excesivo en algún aspecto, lo cierto es que acierta en lo sustancial (sin por ello estimar que su reproche obstara a la aprobación del texto) y en cierto modo se queda corto al no resaltar el enturbiamiento del marco legal básico por el efecto de amoldamiento del modelo procedente de 2007 al del medio urbano producido por la incrustación de éste en aquél. Además de lo ya señalado al tratar de la L3R13, que no procede ahora repetir, baste con aludir a la conversión de las definiciones de conceptos propios de la acción en el medio urbano en generales del sistema básico legal (art. 2 TRLdSyRU15) y la independización de los fines específicos a procurar en el medio urbano de los comunes a todas las políticas públicas (art. 3.3 TRLdSyRU15).”

A partir de esta determinación, es posible establecer que la confusión tenga dos posibles orígenes.

El primero, la similitud de terminológica con la actuación de régimen general de Reforma o Renovación de la urbanización

El primero, la similitud de terminológica con la actuación de régimen general de reforma o renovación de la urbanización (TRLSR 7.1.a.2), ya que la “actuación sobre el medio urbano de regeneración y renovación” comparte el vocablo “renovación”, pero no mucho más. Parece que con la cercanía del término emerge una nueva actuación, pero es preciso indicar que su regulación es muy distinta y acaso opuesta en muy diversos aspectos (objeto, resultado, obligatoriedad de participar, viabilidad, equidistribución, afección, realojos, etc.). Por tanto, se ha de descartar que aparezca un nuevo tipo de actuación sobre el medio urbano.

El otro posible origen sería el desafortunado RDL 8/2011, que en su artículo 18.1 discernía las actuaciones “de regeneración” y “de renovación” en función de que se superase o no el 50% se sustitución y/o demolición de edificios, de las viviendas o de la edificabilidad incluidos en el ámbito delimitado; sin embargo en el párrafo 3º de dicho art. 18.1, de forma más que confusa, parece equipar el régimen de esta actuación de regeneración al tipo de actuación básico correspondiente. Afortunadamente, la L3R suprimió este límite, incorporando al título la expresión "renovación", lo que, por otra parte, confirma la hipótesis de inexistencia de aMU de renovación.

Por último, tampoco ayuda mucho un reciente pronunciamiento como la STS CAT 4805/2019 referida a una modificación puntual del PGOU de Santa Perpetua de Mogoda (Barcelona), donde el Tribunal se hace un lio morrocotudo entre las dos actuaciones de régimen general de transformación en suelo urbanizado (aRRU -TRLSR 7.1.a.2- y aDOT -TRLSR 7.1.b-), cuyo deslinde fue realizado en la STS 2971/2017 FJ 8, Mahou-Calderón, Madrid, y las actuaciones sobre el medio urbano cuya validez fue abordada en la STS 3653/2017 FJ 3, PGOU Málaga o incluso en la más reciente, también del PGOU de Málaga, STS 3779/2018 que confirma la jurisprudencia y que establece los criterios para dictar una aMU-de regeneración y renovación (criterio formal de delimitar la actuación, justificar reforzadamente su objeto de acuerdo con el TRLSR 2.1, establecer la nueva viabilidad expresamente y luego guardar sus rasgos y determinaciones).

Por ello, no cabe sino concluir que, son 2 las actuaciones de régimen especial sobre el medio urbano, la “de rehabilitación” y la de “regeneración y renovación urbana” (esta última con sus dos categorías, integrada y no integrada). Por tanto, no hay 3R, sino R2R.

Después de tanta letra, número y gramática dejaremos para otro día explicar quienes son los R4-P17, BB-8 y R5-D4 o quizás mejor nos dediquemos a jugar a Cifras y Letras con la mítica Elisenda Roca.