Cambio de paradigma (2): El beneficio
El reto de la Regeneración Urbana requiere el reseteo de los urbanistas. Este post está dedicado al concepto de Beneficio que solemos confundir con esos 'beneficios' que llevan años formando cartel con las 'cargas'
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El art. 3.2.b. LS56 atribuyó al urbanismo la función de "Impedir la desigual atribución de los beneficios y cargas del planeamiento entre los propietarios afectados e imponer la justa distribución de los mismos". Este concepto se ha venido repitiendo en todas las normas posteriores (TRLS92 3.1.b, LS98 5), aunque últimamente referido tan solo a las actuaciones de transformación LvSU 25.1.b.1).
TRLSR vigente establece:
- Para actuaciones de Nueva Urbanización (urbanizable) "un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas entre todos los afectados, de los costes derivados de la ejecución y de los beneficios imputables a la misma” (TRLS 8.4).
- Este último resulta enigmático, sobre todo comparándolo con la otra expresión utilizada en el mismo apartado:
| justa distribución de beneficios y cargas | distribución, entre todos los afectados, de los costes derivados de la ejecución y de los beneficios imputables a la misma |
Puede que nos encontramos ante dos sistemas de reparto diferentes y también ante dos conceptos de "beneficios" diferentes. Veamos.
El Beneficio y ‘los beneficios’
El DRAE tiene, a los efectos que nos ocupan, dos acepciones de Beneficio:
- (7) Ganancia económica que se obtiene de un negocio, inversión u otra actividad mercantil: Beneficio-1
- (8) Derecho que compete por ley o cualquier otro motivo: Beneficio-2
El Beneficio-1 responde al uso habitual del término y considera la diferencia entre los ingresos y los costes (B = I – C). En urbanismo se utiliza este concepto, p.ej., para valorar la edificabilidad por el método Residual en el que, mediante fórmulas de apariencia más o menos exotérica, se fija el valor de la edificabilidad en la diferencia entre el precio de venta y los costes de construcción y promoción, incluyendo entre estos tanto la remuneración o beneficio del promotor y del constructor.
El Beneficio-2 es una especie de sinónimo de los ingresos (I en la ecuación B = I – C) que no considera los posibles costes.
Así, el beneficio-1 se refiere al beneficio real o neto y el beneficio-2 a lo que genere ingresos, pero sin tener en cuenta los costes que lleven aparejados dichos beneficios-2, pudiendo darse el caso de que un negocio con muchos beneficios-2 genere pérdidas (lo que se producirá siempre que los costes sean mayores que los beneficios-2).
Significado urbanístico tradicional del término “beneficios”
La expresión “los beneficios y cargas del planeamiento” claramente apunta a la acepción que hemos denominado beneficio-2.
Con la LS98, esta concepción y la independencia de los beneficios respecto a las cargas se han reforzado al permitir que la Cesión gratuita de edificabilidad (entre nosotros, ‘el 15%’) estuviera exenta de cargas (arts. 14.c y 18.4 LS98). La LS07 agravó el problema al generalizar lo que hasta entonces era solo una posibilidad (art. 16.1.b LS07).
[expand title="Ejemplo de disociación entre beneficios y cargas"]
Unidad de Ejecución UE1, con una edificabilidad por un valor de 1 000 000 € (beneficios-2) y unas cargas por 200 000 €, la cesión gratuita de edificabilidad es del 15% (150 000 €) por lo que el beneficio-1 del propietario es de 1 000 000 – 200 000 – 150 000 = 650 000 €.
Unidad de Ejecución UE2, con la misma edificabilidad o beneficio-2 (1 000 000 €) y unas cargas de 500 000 €, la cesión gratuita de edificabilidad es la misma que en el otro supuesto y el beneficio-1 del propietario es de 1 000 000 – 500 000 – 150 000 = 350 000 €.
La distribución del beneficio-1 o real entre el propietario y la comunidad es en la UE1 de 81-19% y en la UE2 de 70-30%.
Unidad de Ejecución UE3, con la misma edificabilidad o beneficio-2 (1 000 000 €) y unas cargas de 900 000 €, la cesión gratuita de edificabilidad es la misma que en el otro supuesto y el beneficio-1 del propietario es de 1 000 000 – 900 000 – 150 000 = -50 000 €.
En este último caso, a pesar de los beneficios-2, la actuación es ruinosa porque no se produce beneficio-1 sino pérdidas (en la normativa anterior, la administración tenía obligación de aportar fondos para producir un beneficio-1 mínimo (TRLS76 108 o 121); en la legislación vigente no se contempla esta obligación).
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La utilización en las normas del concepto que denominamos beneficios-2 suponemos que se deberá a la oportunidad de justificar moralmente la imposición de cargas. Además con el modelo expansivo de la Ley de 1956, se puso el foco en el suelo urbanizable y esta concepción no resultaba problemática, porque en las nuevas urbanizaciones normalmente se cumple la ecuación “más beneficios-2= más beneficios-1”.
El legislador de 2007 no se atrevió a alterar la fórmula tradicional de “los beneficios y cargas” (LS07 8.1.c); es curioso sin embargo, que sea consciente del problema y contemple la graduación del porcentaje de la Cesión gratuita de edificabilidad desde el 0% hasta el 20% en función del beneficio-1 o neto, mención que aparece pérdida en la exposición de motivos (LS07 EM.4.4º).
La Ley establece, conforme a la doctrina constitucional, la horquilla en la que puede moverse la fijación de dicha participación. Lo hace posibilitando una mayor y más flexible adecuación a la realidad y, en particular, al rendimiento neto de la actuación de que se trate o del ámbito de referencia en que se inserte, aspecto éste que hasta ahora no era tenido en cuenta
Puede que nos pase como en las películas, que asumimos inconscientemente que ‘los buenos’ son, además de guapos, buenos. La utilización del termino beneficios como beneficios-2 no contribuye, sino todo lo contrario, a enfocar correctamente los problemas de la acción urbanística ni, por tanto, a resolverlos, sobre todo cuando la intervención afecta a tejidos existentes. Veamos dos ejemplos que evidencian la importancia de las palabras:
1. Las actuaciones de dotación
En los dos casos, la edificabilidad se incrementa en una planta por lo que ambas actuaciones tienen los mismos beneficios-2 y, en consecuencia deben hacer frente a las mismas obligaciones con la comunidad (15% y carga dotacional).
Sin embargo, el beneficio-1 es muy diferente, puesto que en el edificio de la izquierda, los costes de la actuación de sustitución de la edificación son muy superiores, teniendo en cuenta no sólo el coste de reposición de la superficie construida actual, sino los realojos provisionales y definitivos, hasta el punto de que, sumados el 15% y la carga dotacional, la sustitución del edificio resulta ruinosa con el efecto de que la actuación no se realizará y la norma propicia un resultado contrario al fin perseguido, la regeneración de la ciudad.
2. Los beneficios sin incremento de edificabilidad (No comment)
Convendremos que el concepto de 'beneficios' utilizado por nuestra legislación, y al que nos hemos acostumbrado, es bastante extravagante y no ayuda a abordar adecuadamente la intervención en la ciudad existente. Nos puede pasar lo que pasó durante siglos, que la convicción de que la tierra era plana impedía observar objetivamente la realidad.
Por si acaso, es necesario desaprender lo que sabemos del beneficio para poder abordar sin prejuicios la nueva regulación de la intervención en la ciudad existente.
El concepto de beneficio de la L3R
Por ello y tal como señalábamos al principio, os proponemos que no descartéis dos hipótesis en relación con la enigmática frase del "Participar en la ejecución de actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, o de dotación en un régimen de justa distribución de beneficios y cargas, cuando proceda, o de distribución, entre todos los afectados, de los costes derivados de la ejecución y de los beneficios imputables a la misma, incluyendo entre ellos las ayudas públicas y todos los que permitan generar algún tipo de ingreso vinculado a la operación".
- que estemos ante dos regímenes distintos: 1) justa distribución de beneficios y cargas y 2) distribución, entre todos los afectados, de los costes derivados de la ejecución y de los beneficios imputables a la misma.
- que estos regímenes diferentes utilicen el término “beneficios” con sentidos diferentes.
El precepto trata dos cuestiones diferentes, la equidistribución, en la que nos centraremos en un próximo post, y el beneficio.
Vamos a lanzar unas preguntas al aire. Pensemos en un barrio que ha iniciado la espiral de degradación socio-urbanística y que se elabora un plan de regeneración combinando medidas:
- De supresión de deficiencias: una instalación industrial ruidosa y contaminante, una manzana con infravivienda o xilófagos, un viaducto…
- Preventivas: programas de reinserción laboral, vivero de empresas, rehabilitación de edificación…
- De acupuntura urbana: obras que permitan superar las barreras urbanas, como soterrar una infraestructura lineal… Y
- De mejora: dotaciones que faciliten la convivencia…
¿Es lógico que el único beneficio que consideremos sean los incrementos de edificabilidad?
¿Es justo?
¿Es operativo?
¿Es viable?
¿Y si la actuación no previera incrementos de edificabilidad?
La degustación de un buen vino requiere desembotar los sentidos. Confiamos que las preguntas sirvan para ventilar las meninges (resetearnos respecto al ‘beneficio’, desaprendiendo los posibles errores) y que ahora podamos leer con ojos nuevos el arts. 10.2.a.1º y 11 L3R.
Os dejamos un buen rato y hablamos.
Otro ejemplo de identificación incorrecta del beneficio, en mi opinión, lo constituye el art 144 LvSU, donde la famosa regla de equilibrio a los efectos de delimitación de las unidades de ejecución, prescinde de las cargas en su dicción literal, ya que la diferencia del 5% de la edificabilidad urbanística media solo es respecto de los hipotéticos ingresos (Beneficio-2). Esta determinación presupone o que las cargas de urbanización son homogéneas o equivalentes, cuando sabemos que la probabilidad de que esto ocurra es realmente remota (calidades, orografía, tipologías de urbanización, etc.), amén de la vinculación o adscripción de los Sistemas generales a las distintas UE.
ResponderEliminarQuizás todo parte del error de identificar que toda actuación de transformación es sobre suelo urbanizable y con mismas condiciones orográficas y de actuación, pero esto no es así, verdad?
Que opináis?
Artículo 144. Requisitos para la delimitación de unidades de ejecución.
1. Las unidades de ejecución se delimitarán de forma que permitan el cumplimiento conjunto de los deberes de cesión, equidistribución y urbanización de toda su superficie, cumpliendo para ello los siguientes requisitos:
a) Por sus dimensiones y las características de la ordenación y la urbanización, ser susceptibles de asumir las cesiones de suelo derivadas de la presente ley, el planeamiento y los programas de actuación urbanizadora.
b) Hacer posible la distribución equitativa de los beneficios y cargas de la urbanización.
c) Tener entidad suficiente para justificar técnica y económicamente la autonomía de la actuación.
2. Para hacer posible la distribución equitativa de los beneficios y cargas de la urbanización, dentro de cada área en suelo urbano, y de cada sector en suelo urbanizable, no se podrán delimitar unidades de ejecución cuya edificabilidad urbanística media difiera en más de un 5% de la edificabilidad urbanística media del ámbito de ordenación, área o sector de que se trate. Estas diferencias de edificabilidad urbanística media en ningún caso generarán derecho indemnizatorio alguno ni serán objeto de compensación ni transferencia.