Facultad de participar

El propietario de suelo está obligado a transformarlo (hacer ciudad) cuando el planeamiento lo haya previsto así en caso de que se trate de suelo Urbanizado que esté incluido en una actuación de Rehabilitación Edificatoria o de Regeneración y Renovación Urbanas; en el resto del suelo Urbanizado y en el suelo Rural la participación en la transformación del suelo es voluntaria

Precedentes

• Los TRLS76 83.3 y 83.4 imponían a los propietarios de suelo Urbano y Urbanizable respectivamente, los deberes de ceder viales, parques, jardines… y costear su urbanización.


• El TRLS92 19 establecía que “La aprobación del planeamiento Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TRLS92 20).


• Los arts. 14 y 18 LS98 continuaron fieles a los precedentes de imponer a los propietarios los deberes de ceder… y costear…


• El TRLSR08 8 estableció la participación facultativa (véase comentario a continuación)


• La legislación sobre economía sostenible (art. 18.2 RDL.8-11) volvió a establecer el carácter obligatorio de la transformación en casos concretos (véase comentario a continuación).

La legislación autonómica

El LvSU 25.1 siguiendo a la legislación básica del estado vigente cuando se promulgó (LS98), impone a los propietarios de suelo Urbano No Consolidado por la Urbanización y de suelo Urbanizable el deber de participar en la reparcelación y de ceder… y costear…

Sin embargo, se permite la autoexclusión en los sistemas de Concertación (LvvSU 161.2) y Agente Urbanizador (art. 150.e-g LvSU), con el plus en este segundo caso de que se admite hasta la autoexclusión parcial.

La Ley 8/2007 de Suelo

La LS07 innovó el ordenamiento urbanístico; en cuanto al tema tratado, también resulta innovador puesto que define la participación como una facultad sin mención alguna al correlativo deber ( TRLS08 8-9); para despejar cualquier duda al respecto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS08 art. 8.1.2º.c.2º) aclara las condiciones en que se debe ofrecer al propietario la posibilidad de participar y los plazos mínimos para que éste decida excluirse del proceso, sin perjuicio, obviamente, de la utilidad pública del planeamiento y de que opere la expropiación en caso de autoexclusión. En correspondencia con este carácter facultativo, se establece:

1. Los deberes tradicionales de ceder y costear ya no se imponen a los propietarios sino a la promoción de las actuaciones (TRLS08 16).


2. Las reglas de valoración del suelo correspondiente al propietario que decida participar son las propias de la actuación urbanizadora (TRLS08 27).


3. to es a actuación terminada menos los costes pendientes, incluso cuando por insuficiencia de su aportación no resulte adjudicatario de parcela edificable); en cambio, tanto en el caso del propietario que decida no participar como en el de quién no tenga la oportunidad de decidir (p.ej., porque el sistema elegido sea expropiación) se valora el suelo a origen (en suelo Urbanizable como Rural (TRLS08 23) y en suelo Urbanizado según aprovechamiento de la ordenación de origen (TRLS08 24.3).


4. No siendo obligatoria la participación en la transformación, no aparece el criterio rector de la viabilidad económica de las actuaciones (la administración puede decidir la actuación más conveniente, que puede que no arroje beneficios, en cuyo caso los propietarios no asumirían la promoción y serían compensados según el valor a origen).

La legislación sobre economía sostenible

La legislación sobre economía sostenible, en concreto el art. 18.2 RDL.8-11, impuso a los propietarios la participación obligatoria en las actuaciones de Regeneración Urbana.

La Ley de Suelo vigente (modificada por la L3R)

El vigente L3R, establece:

Suelo Rural

• El TRLS 8.3.c establece la facultad, fijando un segundo párrafo las condiciones precisas en que el propietario puede autoexcluirse de la actuación de transformación.


• El TRLS 9.4 establece que el propietario deberá asumir, como carga real, la participación en los deberes legales de la promoción de la actuación.

A primera vista, la regulación resulta contradictoria.

Suelo Urbanizado

• El TRLS 8.5.c establece la facultad de participar, resultando llamativo que no regule las condiciones para la autoexclusión a diferencia del precedente TRLS 8.3.c.2º.


• El TRLS 9.5 señala que cuando la Administración imponga la realización de las actuaciones edificatoria y de regeneración y renovación urbanas, el propietario tendrá el deber de participar en su ejecución…».

La L3R justifica la modificación del TRLS08 por la intervención en la ciudad existente, mediante las actuaciones de Rehabilitación Edificatoria y las de Regeneración y Renovación Urbanas, de lo que podría extraerse el criterio interpretativo de que no ha alterado otros aspectos, lo que resulta dudoso por el hábito del legislador actual de utilizar todos los proyectos de ley como vehículos para otros propósitos (y la mayor parte de sus veinte disposiciones  finales son buena prueba de ello) y, sobre todo, porque la modificación entra a redefinir el papel del propietario de suelo en la acción urbanística desandando parte del camino abierto por la LS07 hacía la publificación del urbanismo (entre otros artículos del TRLS 6.1, 6.2, 6.4 u 8.5.a).

Entrando en los términos concretos en que se manifiesta el TRLS, procede analizar separadamente la regulación del suelo Rural de la del Urbanizado.

Respecto al suelo Rural, la contradicción entre el deber (TRLS 9.5), cabría acudir a la técnica del derecho-deber (como el de servir a la patria o el de edificar), pero no es el caso, porque la facultad consiste precisamente en el derecho a apartarse, por lo que es radicalmente incompatible con el deber. Para resolver la incompatibilidad caben varios criterios:

• El temporal: la facultad está recogida en un precepto que proviene de un texto anterior y el deber aparece por primera vez con la modificación de la L3R, por lo que la contradicción habría de resolverse en favor del criterio más novedoso o posterior. Como argumento en contra, cabría apuntar que aunque la facultad provenga de la norma anterior, se incluye en la modificación (L3R DF12.4), por lo que es revalidada y coetánea con el deber.


• El sentido estricto de las palabras: El inciso aclaratorio del TRLS 9.4 “el propietario deberá asumir, como carga real, la participación en los deberes legales de la promoción de la actuación, permitiría diferenciar entre el propietario y el terreno, de forma que el terreno estaría vinculado al destino físico por el planeamiento, pero su propietario podría apartarse de la actuación de transformación. Tesis tan deplorable que se desautoriza a sí misma.


• Prevalencia de la determinación más precisa: el TRLS 8.3.c.2º no deja lugar a duda alguna, al establecer el plazo y condiciones para el ejercicio del derecho a autoexcluirse.

Me inclino a optar por el carácter facultativo de la participación en suelo Rural.

Respecto al suelo Urbanizado, nos encontramos ante la contradicción contraria, puesto que para este suelo no se contempla la autoexclusión, a diferencia del suelo Rural y del precedente, limitándose a denominarlo facultad, pero tampoco el deber, salvo para dos tipos de actuación especiales («actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas») o de forma muy genérica («el deber de uso supone el de completar la urbanización de los terrenos con los requisitos y condiciones establecidos para su edificación») y con el límite derivado del uso del vocablo completar, que tal vez no comprenda la transformación.

Para resolver las dudas que suscita, el TRLS no aporta recursos significativos. Me quedaría con la interpretación contrario sensu (si para las actuaciones de la L3R es preciso indicar el carácter obligatorio de la participación es porque en los demás supuestos la participación no es obligatoria) y que las dudas deben resolverse en el sentido que comporten más libertad, aunque esta interpretación deja sin resolver cuales son las condiciones de ejercicio del derecho a decidir, cuestión que puede ser más grave que la anterior, aunque podría resolverse aplicando por analogía la regulación del suelo Rural (TRLS 8.3.c.2º).

Conclusiones

1. Hay que exigir al legislador (al Gobierno que presenta el proyecto y al Parlamento que lo aprueba) un poco más de rigor. Nos procuran una interesante fuente de entretenimiento, pero estaría mejor que las leyes fueran claras y eficaces y, para entretenimientos las cosas más específicas.


2. En suelo Rural, es potestativa la participación en actuaciones de transformación. El derecho a no participar no se ejercerá normalmente, dado que la participación reporta habitualmente unos ingresos muy superiores al valor del suelo por capitalización.


3. En suelo Urbanizado sujeto a actuaciones de Rehabilitación Edificatoria y las de Regeneración y Renovación Urbanas, la participación es obligatoria.


4. En actuaciones de transformación no incluidas en ámbitos 3R, la participación es opcional.


5. El art. 25 LvSU no es compatible con la regulación estatal de las condiciones básicas que garantizan la igualdad de los españoles en cuanto al sistema de Cooperación. La regulación de la posibilidad de autoexclusión en el sistema de Concertación y en el sistema de Agente Urbanizador debe respetar las condiciones del TRLS.

Articulo publicado el 13/02/2014 y revisado en Diciembre de 2014.